¿EL CORONEL PNP CARLOS TELLO LAZO HABRÁ SIDO SANCIONADO?
DENUNCIA HECHOS CONTRARIOS A LA LEY AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
viernes, 31 de diciembre de 2010
NO A LA BRUTALIDAD DE LA POLICÍA
NO A LA BRUTALIDAD DE LA POLICÍA
RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS
DENUNCIA HECHOS CONTRARIOS A LA LEY AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
RESPETO A LOS DERECHOS HUMANOS
DENUNCIA HECHOS CONTRARIOS A LA LEY AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
NO A LA CORRUPCIÓN.
NO A LA CORRUPCIÓN.
DENUNCIA HECHOS CONTRARIOS A LA LEY AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
DENUNCIA HECHOS CONTRARIOS A LA LEY AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
ASÍ DEBE DE ACTUAR LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ Y NO INCURRIENDO EN HECHOS QUE LESIONAN LA MORAL Y LA LEY.
ASÍ DEBE DE ACTUAR LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ Y NO INCURRIENDO EN HECHOS QUE LESIONAN LA MORAL Y LA LEY.
NO A LA CORRUPCIÓN.
DENUNCIA HECHOS CONTRARIOS A LA LEY AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
NO A LA CORRUPCIÓN.
DENUNCIA HECHOS CONTRARIOS A LA LEY AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
ESTA PAREJA DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ, EN PRESUNTO DELITO DE CORRUPCIÓN.¿ HABRAN SIDO DENUNCIADOS Y SANCIONADOS COMO UNA MEDIDA EJEMPLAR?
ESTA PAREJA DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ, EN PRESUNTO DELITO DE CORRUPCIÓN.¿ HABRAN SIDO DENUNCIADOS Y SANCIONADOS COMO UNA MEDIDA EJEMPLAR?
NO A LA CORRUPCIÓN.
DENUNCIA ESTOS HECHOS AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
NO A LA CORRUPCIÓN.
DENUNCIA ESTOS HECHOS AL TELÉFONO Nº 0800160016 Y ESTAR CONTRIBUYENDO CON UNA CULTURA DE ORDEN
LA PREGUNTA ES ¿PORQUE EL COMANDANTE AUGUSTO DRAGO CASTILLA NO SOLO PERMITIÓ QUE CAPITÁN DE LA NACIONAL DEL PERÚ FUGARA DE LA DEPENDENCIA POLICÍA
LA PREGUNTA ES ¿PORQUE EL COMANDANTE AUGUSTO DRAGO CASTILLA NO SOLO PERMITIÓ QUE CAPITÁN DE LA NACIONAL DEL PERÚ FUGARA DE LA DEPENDENCIA POLICÍA DE LA NACIONAL DEL PERÚ, SINO QUE OBSTRUYÓ LA FUNCIÓN DE LA FISCAL?.
¿Habrá sido sancionado dicho Comandante?
Cual habrá sido el futuro del Capitán
¿Habrá sido sancionado dicho Comandante?
Cual habrá sido el futuro del Capitán
¿QUE PRIVILEGIO TIENE LOS VEHÍCULOS DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ PARA NO SER SANCIONADOS IGUAL QUE TODOS LOS CIUDADANOS?
¿QUE PRIVILEGIO TIENE LOS VEHÍCULOS DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ PARA NO SER SANCIONADOS IGUAL QUE TODOS LOS CIUDADANOS?
No a la impunidad, la Policía de Transito debe actuar sin hacer distingo, mucho más aun que la Policía está para dar el ejemplo.
Denuncia estos hechos al Teléfono Nº 0800160016 y estar contribuyendo con una cultura de orden
No a la impunidad, la Policía de Transito debe actuar sin hacer distingo, mucho más aun que la Policía está para dar el ejemplo.
Denuncia estos hechos al Teléfono Nº 0800160016 y estar contribuyendo con una cultura de orden
jueves, 30 de diciembre de 2010
Aprueban Plan Nacional de Simplificación Administrativa
Aprueban Plan Nacional de Simplificación Administrativa
RESOLUCIÓN MINISTERIAL N° 228-2010-PCM
Lima, 15 de julio de 2010
CONSIDERANDO:
Que, mediante Decreto Supremo N° 025-2010-PCM se ha modificado el numeral 10 del
artículo 2o del Decreto Supremo N° 027-2007-PCM que define y establece las Políticas
Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno Nacional, incorporando
el Anexo I que detalla los principios, objetivos y estrategias de la Política Nacional de
Simplificación Administrativa;
Que, para facilitar la implementación de las estrategias de la Política Nacional de Simplificación
Administrativa, se encarga a la Presidencia del Consejo de Ministros aprobar mediante Resolución
Ministerial el "Plan Nacional de Simplificación Administrativa" conteniendo las acciones necesarias,
metas, indicadores, plazos y entidades públicas responsables, así como supervisarla ejecución,
implementación y cumplimiento de la Política Nacional de Simplificación Administrativa y del Plan
Nacional de Simplificación Administrativa, en las entidades de la Administración Pública señaladas
en el Artículo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N°
27444;
Que, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3o del Decreto Supremo N° 025-2010-
PCM, la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaria de Gestión Pública, ha
elaborado el Plan Nacional de Simplificación Administrativa como un modelo sistemático de la
actuación pública para dirigir y facilitar la implementación de la citada Política Nacional de
Simplificación Administrativa;
Que, la formulación del citado Plan se ha realizado de manera participativa, incorporándose
aportes de entidades a las que se les asigna metas específicas en el Plan, tales como el Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual -
INDECOPI, la Defensoría del Pueblo, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, el Ministerio de
Economía y Finanzas, la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico y la Secretaria de
Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, proponiéndose en consecuencia
un periodo de planificación de la Política de Simplificación Administrativa que va del 2010 al
2014;
De conformidad con lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 025-2010-PCM y el
Reglamento de Organización y Funciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, aprobado
por el Decreto Supremo N° 063-2007-PCM y modificado por el Decreto Supremo N° 057-2008-
PCM;
SE RESUELVE:
Artículo 1o.- Aprobación del Plan Nacional de Simplificación Administrativa.
Aprobar el "Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010 - 2014" que precisa las
acciones necesarias, metas, indicadores, plazos y entidades públicas responsables de su
ejecución para la implementación de la Política Nacional de Simplificación Administrativa
aprobada por el Decreto Supremo N° 025-2010-PCM.
Artículo 2°.- Alcance del Plan Nacional de Simplificación Administrativa.
Las entidades de la Administración Pública señaladas en el Artículo I del Título Preliminar de
la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, así como toda aquella que
resulte responsable de la ejecución del Plan Nacional de Simplificación Administrativa aprobado
en el artículo anterior, deberá adecuar sus actividades, planes y presupuestos de acuerdo a las
acciones, metas, indicadores y plazos establecidos por la presente Resolución.
Artículo 3o. - Evaluación y seguimiento de la ejecución del Plan Nacional de
Simplificación Administrativa.
Encargar a la Secretaria de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, la
función de realizar el seguimiento y evaluación de la ejecución del Plan de Nacional de
Simplificación Administrativa, debiendo definir para ello los mecanismos y periodicidad de
reporte por parte de las entidades públicas.
Artículo 4°.- Publicación
La presente resolución deberá ser publicada en el Diario Oficial El Peruano. El Plan Nacional
de Simplificación Administrativa 2010 - 2014, incluido el Anexo: Matriz de Planificación, deberá
ser publicado en el Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe) y en el Portal Institucional de
la Presidencia del Consejo de Ministros (www.pcm.gob.pe), el mismo día de la publicación de
la presente Resolución en el Diario Oficial El Peruano.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
JAVIER VELASQUEZ QUESQUÉN
Presidente del Consejo de Ministros
Secretaría de Gestión
Pública
Secretaría
General
PLAN NACIONAL DE
SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
2010 - 2014
EN EL MARCO DE LA POLÍTICA NACIONAL DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
D.S. 025-2010-PCM
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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1. PRESENTACIÓN
El Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014 ha sido formulado en el
marco de la Política Nacional de Simplificación Administrativa, por lo tanto, su función
principal es implementar de forma efectiva dicha política de acuerdo al marco
normativo vigente.
La Política Nacional de Simplificación Administrativa definida y aprobada mediante
Decreto Supremo Nº 025-2010-PCM, orienta la actuación de las entidades públicas en
todo el ámbito nacional, con la finalidad que éstas brinden procedimientos y servicios
administrativos valiosos y oportunos para la ciudadanía. En ese sentido, el Plan
Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014, responde a la necesidad de
ofrecer un marco programático y operativo para la puesta en marcha de dicha política.
El Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014, se desarrolla en función
de los ejes de política, señala la visión y misión, identifica un objetivo general y seis
objetivos estratégicos, propone estrategias para cada uno de éstos y puntualiza las
acciones que deben ser ejecutadas en cada caso. Asimismo, establece las metas
respectivas para el objetivo general, objetivos estratégicos y acciones; identificando
para cada una de ellas metas, responsables, indicadores y horizontes temporales
definidos; sobre los cuales se realizará el respectivo seguimiento y evaluación
posterior.
Su formulación participativa, a través del diálogo y reflexión en torno a la
simplificación de procedimientos y servicios administrativos, involucró a diversos
actores que cooperaron en la formulación de acciones y definición de las metas.
Respecto de la pertinencia de estas acciones han sido consultadas 81 (ochentaiún)
entidades públicas y privadas del Gobierno Nacional, Regional y Local, gremios,
instituciones académicas, sociedad civil organizada, de la cooperación internacional y
expertos nacionales e internacionales. En el mismo sentido, han participado ayudando
a precisar cada una las metas trazadas, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General
de República, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de
la Propiedad Intelectual - INDECOPI, la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR, el
Ministerio de Economía y Finanzas, y la Oficina de Gobierno Electrónico e Informática -
ONGEI y la Secretaría de Descentralización de la PCM, puesto que además
desempeñarán un rol de liderazgo en varias de las acciones presentes en el Plan.
La implementación del Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
contribuirá a la consolidación de entidades públicas al servicio del ciudadano bajo un
enfoque de calidad y mejoramiento continuo, aportando así a la construcción de una
sociedad más democrática, incluyente, equitativa y competitiva.
La simplificación de los procedimientos y servicios administrativos conllevará la
reducción de plazos, requisitos y costos de los mismos. Como consecuencia de lo
anterior lograremos una mejora significativa del país en indicadores de impacto en el
informe que mide en entorno de negocio del Banco Mundial, denominado “Doing
Business – Midiendo Regulaciones para hacer negocios”, pero lo más importante es
que el Estado logrará una mayor legitimidad ante el ciudadano, mejorando los niveles
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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de percepción que tiene la ciudadanía de la atención de los procedimientos y servicios
administrativos brindados por las entidades públicas en todo el ámbito nacional.
2. VISIÓN
Estado moderno y al servicio del ciudadano con entidades públicas que brindan
trámites y servicios administrativos útiles para la ciudadanía bajo un enfoque de
calidad y mejoramiento continuo, ética y transparencia, construyendo una sociedad
más democrática, incluyente, equitativa y competitiva.
3. MISIÓN
Implementar procesos de simplificación administrativa, a partir de la Política Nacional
de Simplificación Administrativa, que integra y promueve en los tres niveles de
gobierno, la generación de un marco normativo adecuado, modelos de gestión
modernos, utilización de tecnologías de información y comunicación y alianzas
público-privadas.
4. OBJETIVO GENERAL, EJES DE ACCIÓN Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
4.1. OBJETIVO GENERAL:
Mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios
administrativos que la administración pública brinda a la ciudadanía y los actores
privados.
Metas: 50% de los ciudadanos perciben al 2014 que los procedimientos y servicios
administrativos se han simplificado.
50% de los empresarios perciben al 2014 que los procedimientos y servicios
administrativos se han simplificado.
4.2. EJES DE ACCIÓN:
Los ejes de la Política Nacional de Simplificación Administrativa en el marco de los
cuales se derivan los Objetivos Estratégicos del Plan Nacional de Simplificación
Administrativa 2010-2014 son:
Metodologías e instrumentos.
Tecnologías de la información y la comunicación.
Recursos humanos.
Marco normativo y fiscalización.
Liderazgo institucional.
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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4.3. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS:
De los ejes anteriormente señalados, se desprenden los presentes objetivos
estratégicos:
1) Generalizar la gestión por procesos en los procedimientos y los servicios
administrativos por medio de mecanismos definidos por el ente rector.
2) Universalizar en forma progresiva el uso intensivo de las tecnologías de la
información y de la comunicación en las distintas entidades públicas y
promover la demanda de servicios en línea por la ciudadanía.
3) Proveer al personal de las entidades públicas de las competencias
adecuadas para facilitar su relación con la ciudadanía y las empresas, e
incentivar su participación y motivación.
4) Involucrar a los diferentes actores para impulsar y consolidar el proceso de
simplificación administrativa.
5) Optimizar el marco normativo de la simplificación administrativa y reforzar
los mecanismos para su cumplimiento.
6) Fortalecer la institucionalidad y liderazgo vinculados a la simplificación
administrativa.
4.4. ESTRATEGIAS Y ACCIONES:
Se han definido estrategias y acciones para cada objetivo estratégico y se dispone
de metas tanto para los objetivos estratégicos como para las acciones. Enseguida
presentamos los objetivos estratégicos acompañados de las metas que les
corresponde, seguidas de las estrategias y las acciones. Las metas de las acciones
del plan, los indicadores vinculados y las entidades responsables, se presenta en la
matriz que acompaña en calidad de anexo este documento.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 1: Generalizar la gestión por procesos en los
procedimientos y los servicios administrativos por medio de mecanismos
definidos por el ente rector.
Meta: Hacia diciembre del 2014, el 50% de los procedimientos y servicios administrativos
de las entidades públicas se habrán simplificado de acuerdo a los mecanismos definidos
por la Presidencia del Consejo de Ministros
Estrategia 1.1: Desarrollar metodologías de simplificación administrativa que
contribuyan a la optimización de los procedimientos y los servicios administrativos
y a la eliminación de los innecesarios.
Acción 1.1.1: Diseño de metodología de simplificación de procedimientos y
servicios administrativos con enfoque en gestión por procesos y desde la
perspectiva de generar valor a la ciudadanía y eliminar los que sean
innecesarios.
Acción 1.1.2: Diseño de metodología para la estimación de costos de los
procedimientos y los servicios administrativos.
Acción 1.1.3: Incorporación en los Planes Operativos Institucionales de la
implementación de la metodología de simplificación de procedimientos y
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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servicios administrativos, así como de la metodología para la estimación de
sus costos.
Acción 1.1.4: Incorporación de los procedimientos y servicios
administrativos simplificados en el Manual de Procedimientos (MAPRO).
Estrategia 1.2: Desarrollar mecanismos que faciliten la simplificación
administrativa.
Acción 1.2.1: Catalogación de procedimientos y servicios administrativos.
Acción 1.2.2: Creación del Sistema Único de Trámites a nivel nacional.
Acción 1.2.3: Desarrollo y difusión de modelos de procedimientos y
servicios administrativos comunes en entidades públicas, incorporando las
buenas prácticas existentes.
Acción 1.2.4: Implantación de modelos de procedimientos administrativos
comunes.
Acción 1.2.5: Simplificación de procedimientos directamente vinculados
con el clima de negocios.
Acción 1.2.6: Ejecución de campañas de eliminación de procedimientos
innecesarios con participación de la ciudadanía.
Acción 1.2.7: Creación e implementación de certificación de
procedimientos administrativos simplificados con enfoque a la ciudadanía.
Acción 1.2.8: Suscripción de Cartas de Compromiso de las entidades
públicas con la ciudadanía.
Acción 1.2.9: Creación de mecanismos para asegurar el cumplimiento de la
Ley del Silencio Administrativo y normativa conexa a efectos de asegurar
que la regla en la calificación de los procedimientos iniciados a petición de
la ciudadanía sea la aprobación automática y la excepción la evaluación
previa; así como que la regla en la calificación de los procedimientos de
evaluación previa, sea el silencio positivo y la excepción el silencio negativo.
Estrategia 1.3: Establecer accesos multicanal para los procedimientos y los
servicios administrativos en función de su naturaleza, con énfasis en los canales no
presenciales.
Acción 1.3.1: Implementación de ventanillas únicas presenciales (Módulo
de Mejor Atención a la Ciudadanía [MAC] y Módulo de Mejor Atención al
Ciudadano de la Micro y Pequeña Empresa [MACMYPE], entre otras),
multicentros o ferias de servicios administrativos.
Acción 1.3.2: Establecimiento de ventanillas únicas virtuales especializadas.
Acción 1.3.3: Puesta en operación de centros de atención telefónica.
Acción 1.3.4: Mejoramiento de los espacios destinados para la atención de
la ciudadanía.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 2: Universalizar en forma progresiva el uso intensivo de
las tecnologías de la información y de la comunicación en las distintas entidades
públicas y promover la demanda de servicios en línea por la ciudadanía.
Meta: Hacia diciembre del 2014, el 10% de los procedimientos y servicios administrativos
pueden ser realizados en línea por la ciudadanía.
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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Estrategia 2.1: Ampliar la cobertura de acceso a herramientas tecnológicas en las
instituciones del Estado para la simplificación de procedimientos y servicios
administrativos.
Acción 2.1.1: Dotación de instrumentos de información y comunicación en
línea al personal de las entidades públicas para la atención de
procedimientos y servicios administrativos (documentos electrónicos,
Internet, correo electrónico, portal del servidor público, entre otros).
Acción 2.1.2: Elaboración e implementación de un programa de asistencia
técnica, capacitación y difusión en materia de tecnologías de la información
y comunicación (TIC) al personal de las entidades públicas para la
simplificación de procedimientos y servicios administrativos.
Acción 2.1.3: Desarrollo de herramientas informáticas estandarizadas para
uso de la administración pública como soporte a la simplificación
administrativa.
Acción 2.1.4: Implementación de la firma digital y el expediente
electrónico.
Estrategia 2.2: Implantar el intercambio de información entre las entidades
públicas.
Acción 2.2.1: Creación del Centro de Datos del Estado para optimizar el uso
de información en los procedimientos y servicios administrativos.
Acción 2.2.2: Implementación de la interoperabilidad de los sistemas de
información de las entidades públicas de forma gratuita para disminuir la
exigencia de requisitos a la ciudadanía en los procedimientos y servicios
administrativos más frecuentes.
Estrategia 2.3: Generar una cultura informática y promover el acceso de la
ciudadanía a los servicios en línea para la simplificación administrativa.
Acción 2.3.1: Implementación de cabinas públicas certificadas para la
ejecución de procedimientos y servicios administrativos vía internet.
Acción 2.3.2: Promoción de la demanda ciudadana, mediante la difusión de
procedimientos y servicios administrativos en línea.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 3: Proveer al personal de las entidades públicas de las
competencias adecuadas para facilitar su relación con la ciudadanía y las empresas, e
incentivar su participación y motivación.
Meta: Hacia diciembre del 2014, el 80% de las entidades públicas han mejorado el nivel de
atención a la ciudadanía en torno a procedimientos y servicios administrativos.
Estrategia 3.1: Revalorar el rol del personal de atención a la ciudadanía.
Acción 3.1.1: Definición del perfil de competencias del personal de atención
a la ciudadanía.
Acción 3.1.2: Creación del cargo administrativo de “Especialista en Atención
a la Ciudadanía” en los documentos de gestión pertinentes.
Acción 3.1.3: Diseño e implementación de capacitación especializada para
la atención de calidad a la ciudadanía.
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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Estrategia 3.2: Generar mecanismos de participación de los funcionarios en los
procesos de simplificación administrativa.
Acción 3.2.1: Implementación de los equipos de mejora continua para
ejecutar procesos de simplificación administrativa.
Estrategia 3.3: Crear competencias en el personal que participa en los procesos de
simplificación administrativa.
Acción 3.3.1: Promover la incorporación de la simplificación administrativa
en la currícula de carreras de administración, derecho e ingeniería
industrial.
Acción 3.3.2: Diseño e implementación de un programa de formación en
simplificación administrativa, atención ciudadana y cultura informática
específicamente orientado al personal involucrado en los procedimientos y
servicios administrativos.
Acción 3.3.3: Desarrollo de pasantías para la difusión de buenas prácticas
gubernamentales en simplificación administrativa.
Estrategia 3.4: Desarrollar mecanismos de evaluación e incentivo del personal
involucrado en los procedimientos y servicios administrativos.
Acción 3.4.1: Diseño de un modelo de evaluación del desempeño del
personal que participa en los procedimientos y servicios administrativos.
Acción 3.4.2: Establecimiento e implementación de reconocimiento a las
buenas prácticas en simplificación administrativa y atención a la ciudadanía,
propuestas por personas o equipos concretos.
Acción 3.4.3: Difusión de los resultados de la evaluación y reconocimiento
de las mejores buenas prácticas en simplificación administrativa.
Estrategia 3.5: Promover la implementación de la estrategia para mejorar y
fortalecer los mecanismos de promoción de la ética y la transparencia en la
administración pública, contemplada en el Plan Nacional Anticorrupción.
Acción 3.5.1: Difundir la información contenida en el TUPA.
Acción 3.5.2: Diseñar lineamientos para la adecuada difusión de
información sobre procedimientos y servicios administrativos.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 4: Involucrar a los diferentes actores para impulsar y
consolidar el proceso de simplificación administrativa.
Meta: Hacia diciembre del 2014, el 40% de entidades públicas se han involucrado en el
desarrollo del proceso de simplificación administrativa.
Estrategia 4.1: Asegurar la prioridad de la simplificación administrativa en la
agenda pública y la respectiva asignación de recursos.
Acción 4.1.1: Incorporación en la agenda permanente del Consejo de
Ministros el seguimiento a la implementación de la Política Nacional de
Simplificación Administrativa.
Acción 4.1.2: Inclusión en el Presupuesto por Resultados de indicadores
relacionados con simplificación administrativa.
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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Acción 4.1.3: Participación de las entidades públicas de los tres niveles de
gobierno con representación de sus más altas autoridades, para garantizar
el liderazgo en las acciones que se emprendan en la implementación del
Plan Nacional de Simplificación Administrativa.
Acción 4.1.4: Diseño e implementación del Ranking de Simplificación
Administrativa (RSA).
Acción 4.1.5: Difusión del RSA.
Estrategia 4.2: Impulsar equipos de trabajo con la participación de los sectores
público y privado, la cooperación internacional y la sociedad civil.
Acción 4.2.1: Establecimiento de alianzas estratégicas con organizaciones
representativas de los gobiernos regionales y municipales como espacios de
concertación en simplificación administrativa.
Acción 4.2.2: Fortalecimiento de INTERMESA y promoción de otros
escenarios similares con la participación del sector privado y la cooperación
internacional.
Estrategia 4.3: Asegurar la participación de la ciudadanía en los procesos de
simplificación administrativa.
Acción 4.3.1: Implementación de mecanismos para recoger la opinión de la
ciudadanía, como estudios de mercado, percepción y similares.
Acción 4.3.2: Implementación de procedimientos de respuesta obligatoria
para atender reclamos y sugerencias de la ciudadanía.
Acción 4.3.3: Sensibilización a la ciudadanía respecto a sus derechos como
usuaria.
Estrategia 4.4: Establecer una red de expertos públicos y privados en materia de
simplificación administrativa.
Acción 4.4.1: Desarrollo de un programa de formación de formadores
expertos en simplificación administrativa.
Acción 4.4.2: Diseño e implementación de la red virtual de expertos en
simplificación administrativa.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 5: Optimizar el marco normativo de la simplificación
administrativa y reforzar los mecanismos para su cumplimiento.
Meta: Hacia diciembre del 2014, el 80% de entidades públicas han adecuado sus TUPA en
función del marco normativo vigente.
Estrategia 5.1: Sistematizar y optimizar el diseño e implementación del marco
normativo vinculado a la simplificación administrativa.
Acción 5.1.1: Elaboración del inventario y análisis del marco normativo
referido a la simplificación administrativa desde la perspectiva de la
implementación de su política.
Acción 5.1.2: Aprobación de un proyecto normativo de simplificación
administrativa.
Acción 5.1.3: Elaboración y difusión de un Manual para orientar la
aplicación del marco normativo de simplificación administrativa.
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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Acción 5.1.4: Instauración de mecanismos de alto nivel que permitan la
revisión previa de nuevas regulaciones que modifiquen o generen
procedimientos y servicios administrativos, antes de su aprobación,
asegurando la generación de valor a la ciudadanía y la visión transversal de
los involucrados.
Estrategia 5.2: Revisar y rediseñar el sistema de supervisión, fiscalización y sanción
para el cumplimiento de las normas de simplificación administrativa.
Acción 5.2.1: Elaboración de un diagnóstico de las causas de la limitada
aplicación del marco normativo.
Acción 5.2.2: Realización de un diagnóstico de la supervisión, fiscalización y
sanción en materia de simplificación administrativa.
Acción 5.2.3: Diseño e implementación de un sistema de supervisión,
fiscalización y sanción optimizado.
Acción 5.2.4: Desarrollo de mecanismos para el seguimiento del
cumplimiento de normas de simplificación administrativa.
Acción 5.2.5: Evaluación, fortalecimiento y difusión de los mecanismos de
atención de reclamos y sugerencias de la ciudadanía.
Estrategia 5.3: Aprobar las normas sobre simplificación administrativa
involucrando a las entidades y la ciudadanía.
Acción 5.3.1: Diseño de mecanismos de consulta interinstitucional de
proyectos normativos sobre simplificación administrativa.
Acción 5.3.2: Diseño de mecanismos de consulta ciudadana de proyectos
normativos sobre simplificación administrativa.
Acción 5.3.3: Pre publicación de las normas sobre simplificación
administrativa.
OBJETIVO ESTRATÉGICO 6: Fortalecer la institucionalidad y liderazgo vinculados
con la simplificación administrativa.
Meta: Hacia diciembre del 2014, las entidades competentes y la Presidencia del Consejo
de Ministros han cumplido con las metas establecidas en el Plan Nacional de
Simplificación Administrativa.
Estrategia 6.1: Fortalecer a las entidades públicas con competencia en la
simplificación administrativa.
Acción 6.1.1: Elaboración de un diagnóstico del marco institucional de las
entidades con competencia en simplificación administrativa y propuesta de
fortalecimiento institucional para la implementación de la Política Nacional
de Simplificación Administrativa.
Acción 6.1.2: Fortalecer al órgano rector de la PCM competente en
simplificación administrativa
Acción 6.1.3: Implementación de la propuesta de fortalecimiento
institucional de las entidades con competencia en simplificación
administrativa.
Acción 6.1.4: Diseño e implantación del sistema de seguimiento y
evaluación para la Política Nacional de Simplificación Administrativa, el
Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014
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mismo que debe incluir la emisión de reportes con periodicidad no mayor a
seis (06) meses por parte de las Entidades de la Administración Pública a la
Secretaría de Gestión Pública de la PCM.
Acción 6.1.5: Desarrollo del subsistema de simplificación administrativa en
el marco de la modernización del Estado y la promoción de la
competitividad.
Estrategia 6.2: Fortalecer a las entidades públicas para la implementación de la
Política Nacional de Simplificación Administrativa.
Acción 6.2.1: Fortalecimiento de la unidad responsable de la
implementación de la Política Nacional de Simplificación Administrativa en
cada entidad pública.
Estrategia 6.3: Comunicar la Política Nacional de Simplificación Administrativa para
contribuir a su implementación.
Acción 6.3.1: Diseño de un plan de comunicación de la Política Nacional de
Simplificación Administrativa y los avances de su implementación.
Acción 6.3.2: Campañas de difusión a la ciudadanía sobre los avances de la
implementación de la Política y sus beneficios.
Acción 6.3.3: Campañas de difusión desde la Secretaría de Gestión Pública
de la PCM a las entidades públicas sobre avances en la implementación de
la Política Nacional de Simplificación Administrativa y sus alcances (Boletín,
página Web, correos, otros).
5. ANEXO: MATRIZ DE PLANIFICACIÓN
Objetivo General: Mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que la administración pública brinda a la ciudadanía y los actores privados.
Metas: 50% de los ciudadanos perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
50% de los empresarios perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
OBJETVOS
ESTRATÉGICOS
META ESTIMADA ACCIONES META ESTIMADA INDICADORES
FECHA LÍMITE
ESTIMADA
ENTIDAD
RESPONSABLE
A 1.1.1: Diseño de metodología de simplificación de procedimientos y
servicios administrativos con enfoque en gestión por procesos y desde
la perspectiva de generar valor a la ciudadanía y eliminar los que sean
innecesarios
Diseño metodológico aprobado por las instancias correspondientes Metodología aprobada Ago‐10 PCM‐SGP
A 1.1.2: Diseño de metodología para la estimación de costos de los
procedimientos y los servicios administrativos
Diseño metodológico aprobado por las instancias correspondientes Metodología aprobada Jun‐10
PCM‐SGP
MEF
A 1.1.3: Incorporación en los Planes Operativos Institucionales de la
implementación de la metodología de simplificación de procedimientos
y servicios administrativos, así como de la metodología para la
estimación de sus costos
90% de entidades públicas han incorporado en su POI el tema de
simplificación admnistrativa
Porcentaje de entidades públicas que han incorporado en su POI el tema de
simplificacion administrativa.
Dic‐12 Entidades públicas
A 1.1.4: Incorporación de los procedimientos y servicios administrativos
simplificados en el Manual de Procedimientos (MAPRO)
50% de procedimientos y servicios administrativos simplificados
incorporados en los MAPROS.
Porcentaje de procedimientos y servicios administrativos simplificados que
han sido incorporados en el MAPRO.
Dic‐12 Entidades públicas
A 1.2.1: Catalogación de procedimientos y servicios administrativos Un catálogo Catálogo de procedimientos y servicios administrativos aprobado Dic‐12 PCM‐SGP
A 1.2.2: Creación del Sistema Único de Trámites a nivel nacional
60% procedimientos y servicios administrativos incorporados al
sistema único de trámites.
Porcentaje de procedimientos y servicios administrativos incorporados al
Sistema Único de Trámites
Dic‐13
PCM‐SGP
Entidades públicas
A 1.2.3: Desarrollo y difusión de modelos de procedimientos y servicios
administrativos comunes en entidades públicas, incorporando las
buenas prácticas existentes
30 Modelos estandarizados de procedimientos más frecuentes
difundidos al 100% de las entidades públicas del nivel central,
regional y local
Número de modelos estandarizados de procedimientos Dic‐12
PCM‐SGP Entidades
públicas
A 1.2.4: Implantación de modelos de procedimientos administrativos
comunes
15% de entidades públicas han implantado modelos estandarizados
de procedimientos administrativos
Porcentaje de entidades públicas que han implantado todos los modelos
aplicables a ellas
Dic‐14 PCM‐SGP
A 1.2.5: Simplificación de procedimientos directamente vinculados con
el clima de negocios
100% de procedimientos directamente vinculados con el clima de
negocios optimizados
Porcentaje de los procedimientos y servicios administrativos simplificados
vinculados al Clima de Negocios
Jun‐11
Consejo Nacional de
Competitividad
A 1.2.6: Ejecución de campañas de eliminación de procedimientos
innecesarios con participación de la ciudadanía
4 campañas nacionales de eliminación de procedimientos
innecesarios con participación de la ciudadanía
Porcentaje de procedimientos y servicios administrativos declarados
innecesarios que han sido eliminados
Dic‐14
PCM‐SGP
Defensoría del
Pueblo
Sistema de certificación de procedimientos aprobado
Número de certificadoras licenciadas
Porcentaje de procedimientos y servicios administrativos certificados
respecto del total de procedimientos y servicios administrativos
A 1.2.8: Suscripcion de Cartas de Compromiso de las entidades públicas
con la ciudadanía
25% de entidades del gobierno nacional y regional suscriben Cartas
de Compromiso con la ciudadanía.
Porcentaje de entidades públicas de nivel nacional y regional que firman
Cartas de Compromiso
Dic‐14 Entidades públicas
Porcentaje de usuarios de procedimientos y servicios administrativos que
conocen los beneficios del silencio administrativo
Porcentaje de entidades que han cumplido con remitir a la PCM la
sustentación técnica‐legal de su Texto Unico de Procedimientos
Administrativos (TUPA).
Porcentaje de entidades públicas que han adecuado su TUPA a la Ley del
Silencio Administrativo
Porcentaje de procedimientos y servicios administrativos sujetos al silencio
administrativo negativo
Número de MAC funcionando
Número de MACMYPE funcionando
Porcentaje de usuarios atendidos en ventanillas únicas presenciales
satisfechos
Número de ventanillas únicas virtuales especializadas funcionando
Porcentaje de usuarios atendidos en ventanillas virtuales especializadas
satisfechos
Número de centros de atención telefónica
Porcentaje de usuarios atendidos vía telefónica satisfechos
A 1.3.4: Mejoramiento de los espacios destinados para la atención de la
ciudadanía
80% de la población esta satisfacha con los espacios destinados
para la atención de la ciudadanía
Nivel de satisfacción respecto a los espacios presenciales de atención Dic‐12
PCM‐SGP
MEF
Entidades públicas
PLAN NACIONAL DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
A 1.3.3: Puesta en operación de centros de atención telefónica 1 centro de atención telefónica en operación. Dic‐10
PCM‐SGP
Entidades públicas
5 regiones han implementado ventanillas únicas presenciales
(MAC y MACMYPE, entre otras), multicentros o ferias de servicios
administrativos.
Dic‐12
PCM‐SGP
Entidades públicas
A 1.3.2: Establecimiento de ventanillas únicas virtuales especializadas 5 ventanillas únicas virtuales especializadas. Dic‐12
PCM‐ONGEI
PCM‐SGP
Entidades públicas
1. Generalizar la
gestión por
procesos en los
procedimientos y
los servicios
administrativos
por medio de
mecanismos
definidos por el
ente rector.
Hacia diciembre
del 2014, el 50%
de los
procedimientos y
servicios
administrativos de
las entidades
públicas se habrán
simplificado de
acuerdo a los
mecanismos
definidos por la
Presidencial del
Consejo de
Ministros
A 1.2.7: Creación e implementación de certificación de procedimientos
administrativos simplificados con enfoque a la ciudadanía
A 1.2.9: Creación de mecanismos para asegurar el cumplimiento de la
Ley del Silencio Administrativo y normativa conexa a efectos de
asegurar que la regla en la calificación de los procedimientos iniciados a
petición de la ciudadanía sea la aprobación automática y la excepción la
evaluación previa; así como que la regla en la calificación de los
procedimientos de evaluación previa, sea el silencio positivo y la
excepción el silencio negativo
A 1.3.1: Implementación de ventanillas únicas presenciales (Módulo de
Mejor Atención a la Ciudadanía [MAC] y Módulo de Mejor Atención al
Ciudadano de la Micro y Pequeña Empresa [MACMYPE], entre otras),
multicentros o ferias de servicios administrativos
Estrategia 1.1: Desarrollar metodologías de simplificación administrativa que contribuyan a la optimización de los procedimientos y los servicios administrativos y a la eliminación de los innecesarios.
Estrategia 1.2: Desarrollar mecanismos que faciliten la simplificación administrativa.
Estrategia 1.3: Establecer accesos multicanal para los procedimientos y los servicios administrativos en función de su naturaleza, con énfasis en los canales no presenciales.
1 sistema de certificación de calidad de procedimientos y servicios
administrativos con enfoque a la ciudadanía.
Dic‐13
PCM‐SGP Entidades
públicas
90% de entidades públicas han adecuado su TUPA para asegurar el
cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo
Dic‐12
PCM‐SGP
Contraloría General
de la República
Defensoría del
Pueblo
INDECOPI
Objetivo General: Mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que la administración pública brinda a la ciudadanía y los actores privados.
Metas: 50% de los ciudadanos perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
50% de los empresarios perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
OBJETVOS
ESTRATÉGICOS
META ESTIMADA ACCIONES META ESTIMADA INDICADORES
FECHA LÍMITE
ESTIMADA
ENTIDAD
RESPONSABLE
PLAN NACIONAL DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
A 2.1.1: Dotación de instrumentos de información y comunicación en
línea al personal de las entidades públicas para la atención de
procedimientos y servicios administrativos (documentos electrónicos,
Internet, correo electrónico, portal del servidor público, entre otros)
80% del personal de entidades públicas dispone de instrumentos
de información y comunicación en línea
Porcentaje de servidores públicos equipados con instrumentos de
información y comunicación en línea
Dic‐14 PCM‐ONGEI
Porcentaje de servidores públicos capacitados en TIC
Porcentaje de entidades públicas que reciben asistencia técnica
Número de herramientas informáticas estandarizadas desarrolladas
Porcentaje de entidades públicas que han implementado herramientas
informáticas estandarizadas
12% de entidades públicas han incorporado en sus sistemas de
información de procedimientos y servicios administrativos el flujo
de documentos electrónicos
Porcentaje de entidades públicas que han incorporado en sus sistemas de
información de procedimientos y servicios el flujo de documentos
electrónicos
Dic‐14
PCM‐ONGEI
RENIEC
INDECOPI
100% de los procedimientos y servicios administrativos más
demandados hacen uso de la firma digital
Porcentaje de procedimientos y servicios administrativos más frecuentes
que se pueden realizar con firma digital
Dic‐14
PCM‐ONGEI
RENIEC
INDECOPI
Centro de Datos del Estado instalado y operando
Porcentaje de entidades públicas que han colocado información en el
Centro de Datos de Estado
Porcentaje de entidades públicas que interoperan gratuitamente
Porcentaje de procedimientos y servicios administrativos más frecuentes
que utilizan la interoperatividad gratuita
A 2.3.1: Implementación de cabinas públicas certificadas para la
ejecución de procedimientos y servicios administrativos vía internet
12,000 cabinas públicas certificadas para la ejecución de
procedimientos y servicios administrativos vía internet
Número de cabinas públicas certificadas Dic‐14 PCM‐ONGEI SUNAT
Número de campañas nacionales de difusión de los procedimientos y
servicios en línea
Porcentaje de ciudadanos que realizan procedimientos y servicios
administrativos en línea
70% de entidades públicas que reciben asistencia técnica y
capacitación
Dic‐14
A 2.2.1: Creación del Centro de Datos del Estado para optimizar el uso
de información en los procedimientos y servicios administrativos
25% de entidades públicas del gobierno nacional han colocado
información sobre procedimientos y servicios administrativos más
frecuentes en el Centro de Datos de Estado
Dic‐14
A 2.2.2: Implementación de la interoperabilidad de los sistemas de
información de las entidades públicas de forma gratuita para disminuir
la exigencia de requisitos a la ciudadanía en los procedimientos y
servicios administrativos más frecuentes
PCM‐ONGEI
PCM‐ONGEI
A 2.1.3: Desarrollo de herramientas informáticas estandarizadas para
uso de la administración pública como soporte a la simplificación
administrativa
20% de entidades públicas han implementado herramientas
informáticas estandarizadas
Dic‐14 PCM‐ONGEI
A 2.1.4: Implementación de la firma digital y el expediente electrónico
2. Universalizar
en forma
progresiva el uso
intensivo de las
tecnologías de la
información y de
la comunicación
en las distintas
entidades
públicas y
promover la
demanda de
servicios en línea
por la ciudadanía.
Hacia diciembre
del 2014, el 10%
de los
procedimientos y
servicios
administrativos
pueden ser
realizados en línea
por la ciudadanía.
A 2.1.2: Elaboración e implementación de un programa de asistencia
técnica, capacitación y difusión en materia de tecnologías de la
información y comunicación (TIC) al personal de las entidades públicas
para la simplificación de procedimientos y servicios administrativos
A 2.3.2: Promoción de la demanda ciudadana, mediante la difusión de
procedimientos y servicios administrativos en línea
Estrategia 2.1: Ampliar la cobertura de acceso a herramientas tecnológicas en las instituciones del Estado para la simplificación de procedimientos y servicios administrativos
Estrategia 2.2: Implantar el intercambio de información entre las entidades públicas.
Estrategia 2.3: Generar una cultura informática y promover el acceso de la ciudadanía a los servicios en línea para la simplificación administrativa
30% de entidades públicas interoperan gratuitamente Dic‐14 PCM‐ONGEI
4 campañas de difusión para promover la demanda ciudadana de
procedimientos y servicios administrativos en línea.
Dic‐14
PCM‐SGP
PCM‐ONGEI
MEF
Objetivo General: Mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que la administración pública brinda a la ciudadanía y los actores privados.
Metas: 50% de los ciudadanos perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
50% de los empresarios perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
OBJETVOS
ESTRATÉGICOS
META ESTIMADA ACCIONES META ESTIMADA INDICADORES
FECHA LÍMITE
ESTIMADA
ENTIDAD
RESPONSABLE
PLAN NACIONAL DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
Perfil de competencias aprobado
Porcentaje de entidades públicas que han incorporado el perfil de
competencias del personal de atención a la ciudadanía en sus instrumentos
de gestión
Cargo de “Especialista en Atención a la Ciudadanía” aprobado.
Porcentaje de entidades públicas que han incorporado el cargo de
“Especialista en Atención a la Ciudadanía” en sus instrumentos de gestión
Módulo de capacitación en atención a la ciudadanía elaborado
Porcentaje de entidades publicas que cuentan con personal dedicado a
procedimientos y servicios administrativos capacitado
Porcentaje de servidores públicos dedicados a procedimientos y servicios
administrativos capacitados en atención a la ciudadanía
Instructivo para la creación de los equipos de mejora continua aprobado
Porcentaje de entidades públicas con equipos de mejora continua
implementados
A 3.3.1: Promover la incorporación de la simplificación administrativa en
la currícula de carreras de administración, derecho e ingeniería
industrial
30 facultades incluyen en su currícula la temática de simplificación
administrativa
Número de facultades que incluyen la temática Dic‐12 ANR
Programa de formación en simplificación administrativa aprobado
Porcentaje de entidades públicas que cuentan con personal certificado o
acreditado en materia de simplificacion administrativa por la PCM o por
entidades autorizadas por ésta.
Porcentaje de servidores públicos dedicados a procedimientos y servicios
administrativos certificados y/o acreditados en simplificación administrativa
por la PCM o por entidades autorizadas por ésta
Número de servidores públicos dedicados a procedimientos y servicios
administrativos que realizan pasantías
Número de pasantías realizadas para la difusi´´on de buenas prácticas en
simplificación administrativa
A 3.4.1: Diseño de un modelo de evaluación del desempeño del
personal que participa en los procedimientos y servicios administrativos 1 modelo de evaluación del personal que participa en los
procedimientos y servicios administrativos
Modelo de evaluación del desempeño del personal que participa en los
procedimientos y servicios administrativos aprobado
Dic‐13 SERVIR
Bases de concurso elaboradas
Número de entidades públicas con procedimientos y servicios
administrativos simplificados reconocidos como buenas prácticas
Porcentaje de ciudadanos encuestados que conocen los resultados del
concurso de reconocimiento a las buenas prácticas
Porcentaje de servidores públicos encuestados que conocen los resultados
del concurso de reconocimiento a las buenas prácticas
A 3.5.1: Difundir la información contenida en el TUPA
90% de entidades públicas difunden adecuadamente la
información contenida en el TUPA
Porcentaje de entidades públicas por nivel de gobierno (nacional, regional y
local) que difunden adecuadamente información contenida en el TUPA
Dic‐14 PCM‐SGP
A 3.5.2: Diseñar lineamientos para la adecuada difusión de información
sobre procedimientos y servicios administrativos
1 documento de lineamientos Documento de lineamientos diseñado Dic‐11 PCM‐SGP
PCM‐SGP
Jun‐13
SERVIR
PCM‐SGP
PCM‐SD
A 3.2.1: Implementación de los equipos de mejora continua para
ejecutar procesos de simplificación administrativa
10% de entidades públicas con equipos de mejora continua
operando para implementar procesos de simplificación
administrativa.
Dic‐12 PCM‐SGP
Dic‐12 SERVIR
A 3.1.2: Creación del cargo administrativo de “Especialista en Atención a
la Ciudadanía” en los documentos de gestión pertinentes
20% de entidades públicas han incorporado el cargo de
“Especialista en Atención a la Ciudadanía” en sus instrumentos de
gestión
Dic‐12 SERVIR
Hacia diciembre
del 2014, el 80%
de las entidades
públicas han
mejorado el nivel
de atención a la
ciudadanía en
torno a
procedimientos y
servicios
administrativos
A 3.1.1: Definición del perfil de competencias del personal de atención a
la ciudadanía
20% de entidades públicas han incorporado en sus instrumentos de
gestión el perfil de competencias del personal de atención a la
ciudadanía
A 3.1.3: Diseño e implementación de capacitación especializada para la
atención de calidad a la ciudadanía
20% de entidades públicas cuentan con personal dedicado a
procedimientos y servicios administrativos capacitados en atención
a la ciudadanía
A 3.3.2: Diseño e implementación de un programa de formación en
simplificación administrativa, atención ciudadana y cultura informática
específicamente orientado al personal involucrado en los
procedimientos y servicios administrativos
50% de entidades públicas cuentan por personas acreditas o
certificado en materia de simplificacion administrativa por la PCM o
por entidades autorizadas por ésta.
A 3.4.3: Difusión de los resultados de la evaluación y reconocimiento de
las mejores buenas prácticas en simplificación administrativa
4 campañas nacionales de difusión de los resultados de la
evaluación y reconocimiento de las mejores buenas prácticas en
simplificación administrativa
A 3.4.2: Establecimiento e implementación de reconocimiento a las
buenas prácticas en simplificación administrativa y atención a la
ciudadanía, propuestas por personas o equipos concretos
3. Proveer al
personal de las
entidades
públicas de las
competencias
adecuadas para
facilitar su
relación con la
ciudadanía y las
empresas, e
incentivar su
participación y
motivación.
Estrategia 3.1: Revalorar el rol del personal de atención a la ciudadanía.
Estrategia 3.2: Generar mecanismos de participación de los funcionarios en los procesos de simplificación administrativa
Estrategia 3.3: Crear competencias en el personal que participa en los procesos de simplificación administrativa.
Estrategia 3.4: Desarrollar mecanismos de evaluación e incentivo del personal involucrado en los procedimientos y servicios administrativos
Estrategia 3.5: Promover la implementación de la estrategia para mejorar y fortalecer los mecanismos de promoción de la ética y la transparencia en la administración pública, contemplada en el Plan Nacional Anticorrupción
Dic‐13 PCM‐SGP
200 entidades públicas a nivel nacional han sido reconocidas por
sus buenas prácticas en simplificación administrativa y atención a la
ciudadanía
Dic‐14 PCM‐SGP
Dic‐14
A 3.3.3: Desarrollo de pasantías para la difusión de buenas prácticas
gubernamentales en simplificación administrativa
48 pasantías para la difusión de buenas prácticas gubernamentales
en simplificación administrativa
Dic‐14
PCM‐SGP
PCM‐SD
SERVIR
Objetivo General: Mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que la administración pública brinda a la ciudadanía y los actores privados.
Metas: 50% de los ciudadanos perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
50% de los empresarios perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
OBJETVOS
ESTRATÉGICOS
META ESTIMADA ACCIONES META ESTIMADA INDICADORES
FECHA LÍMITE
ESTIMADA
ENTIDAD
RESPONSABLE
PLAN NACIONAL DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
A 4.1.1: Incorporación en la agenda permanente del Consejo de
Ministros el seguimiento a la implementación de la Política Nacional de
Simplificación Administrativa
25% de reuniones del Consejo de Ministros realiza seguimiento a la
Política Nacional de Simplificación Administrativa
Porcentaje de acuerdos del Consejo de Ministros sobre la implementación
de la Política Nacional de Simplificación Administrativa respecto al Nº total
de acuerdos del Consejo de Ministros
Dic‐14 PCM‐SGP
A 4.1.2: Inclusión en el Presupuesto por Resultados de indicadores
relacionados con simplificación administrativa
Una bateria flexible de indicadores relacionados con simplificación
administrativa incorporado en el Presupuesto por Resultados para
su uso en los programas estratégicos
Porcentaje de entidades que incluyen indicadores de simplificación
administrativa en su presupuesto por resultados/ Número total de
entidades con presupuesto por resultados
Jun‐11
PCM‐SGP
MEF
A 4.1.3: Participación de las entidades públicas de los tres niveles de
gobierno con representación de sus más altas autoridades, para
garantizar el liderazgo en las acciones que se emprendan en la
implementación del Plan Nacional de Simplificación Administrativa
40% de entidades públicas incorporan acciones del Plan Nacional
de Simplificación Administrativa en sus instrumentos de
planeamiento y gestión institucional
Número de entidades públicas que han incorporado una o más actividades
del Plan Nacional de Simplificación Administrativa en sus POI
Dic‐12 Entidades públicas
RSA implementado
Porcentaje de entidades públicas que participan del RSA
A 4.1.5: Difusión del RSA 6 veces al año se difunde vía medios de comunicación el RSA Número de apariciones del RSA en radio, TV, periódicos y revistas. Dic‐14 PCM‐SGP
Número de entidades públicas que han suscrito alianzas estratégicas en
simplificación administrativa
Número de alianzas estratégicas en simplificación administrativa
Nivel de cumplimiento del Plan Operativo de INTERMESA respecto al total
de metas trazadas
Porcentaje de representantes que participan en la asamblea general de
INTERMESA
Número de nuevos espacios público‐privado creados
A 4.3.1: Implementación de mecanismos para recoger la opinión de la
ciudadanía, como estudios de mercado, percepción y similares
75% entidades públicas han implementado mecanismos para
recoger la opinión y percepción de la ciudadanía
Porcentaje de entidades públicas que implementan mecanismos para
recoger la opinión de la ciudadanía respecto al Nº total de entidades
públicas
Dic‐10 Entidades públicas
Porcentaje de reclamos presentados respecto al Nº total de procedimientos
atendidos
Porcentaje de reclamos atendidos
Porcentaje de sugerencias presentadas respecto al total de procedimientos
y servicios administrativos respecto al Nº de procedimientos y servicios
administrativos
Porcentaje de sugerencias acogidas por las instituciones públicas
Porcentaje de usuarios de procedimientos y servicios administrativos que
conocen sus derechos
Porcentaje de usuarios de procedimientos y servicios administrativos que
hacen cumplir sus derechos
Programa de formación de formadores expertos en simplificación
administrativa en funcionamiento.
Número de graduados del programa de formación de formadores
Red virtual de expertos en funcionamiento
Porcentaje de usuarios activos
A 4.4.2: Diseño e implementación de la red virtual de expertos en
simplificación administrativa
Dic‐12
PCM‐SGP
Entidades públicas
A 4.2.2: Fortalecimiento de INTERMESA y promoción de otros escenarios
similares con la participación del sector privado y la cooperación
internacional
2 espacios similares establecidos con la participación del sector
privado y la cooperación internacional.
Dic‐14 PCM‐SGP
PCM‐SGP
A 4.4.1: Desarrollo de un programa de formación de formadores
expertos en simplificación administrativa
50 profesionales formados como expertos en simplificación
administrativa.
Jun‐11 PCM‐SGP
60% usuarios activos Dic‐11
4. Involucrar a los
diferentes actores
para impulsar y
consolidar el
proceso de
simplificación
administrativa
Hacia diciembre
del 2014, 40% de
entidades públicas
se han involucrado
en el desarrollo
del proceso de
simplificación
administrativa
A 4.1.4: Diseño e implementación del Ranking de Simplificación
Administrativa (RSA)
Un modelo de comparación aprobado Dic‐11 PCM‐SGP
A 4.2.1: Establecimiento de alianzas estratégicas con organizaciones
representativas de los gobiernos regionales y municipales como
espacios de concertación en simplificación administrativa
5 alianzas macroregionales establecidas
A 4.3.2: Implementación de procedimientos de respuesta obligatoria
para atender reclamos y sugerencias de la ciudadanía
Estrategia 4.1: Asegurar la prioridad de la simplificación administrativa en la agenda pública y la respectiva asignación de recursos
Estrategia 4.4: Establecer una red de expertos públicos y privados en materia de simplificación administrativa.
90% de reclamos y sugerencias atendidos por las entidades
públicas
Dic‐14 Entidades públicas
A 4.3.3: Sensibilización a la ciudadanía respecto a sus derechos como
usuaria
80% de los usuarios de procedimientos y servicios administrativos
conocen sus derechos
Jun‐11 Entidades públicas
Estrategia 4.2: Impulsar equipos de trabajo con la participación de los sectores público y privado, la cooperación internacional, la academia y la sociedad civil.
Estrategia 4.3: Asegurar la participación de la ciudadanía en los procesos de simplificación administrativa
Objetivo General: Mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que la administración pública brinda a la ciudadanía y los actores privados.
Metas: 50% de los ciudadanos perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
50% de los empresarios perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
OBJETVOS
ESTRATÉGICOS
META ESTIMADA ACCIONES META ESTIMADA INDICADORES
FECHA LÍMITE
ESTIMADA
ENTIDAD
RESPONSABLE
PLAN NACIONAL DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
A 5.1.1: Elaboración del inventario y análisis del marco normativo
referido a la simplificación administrativa desde la perspectiva de la
implementación de su política
Un documento de análisis del marco normativo (incluyendo
inventario) referido a la simplificación administrativa
Diagnóstico del marco normativo elaborado. Jun‐11 PCM‐SGP
A 5.1.2: Aprobación de un proyecto normativo de simplificación
administrativa
TUO (Texto Único Ordenado) aprobado por las instancias
correspondientes
TUO aprobado Dic‐11
PCM‐SGP
MINJUS
A 5.1.3: Elaboración y difusión de un Manual para orientar la aplicación
del marco normativo de simplificación administrativa
1 manual de orientación para la aplicación del marco normativo de
simplificación administrativa
Porcentaje de entidades públicas que utilizan los manuales para orientar la
aplicación del marco normativo de simplificación administrativa respecto al
total de entidades públicas
Jun‐12 PCM‐SGP
A 5.1.4: Instauración de mecanismos de alto nivel que permitan la
revisión previa de nuevas regulaciones que modifiquen o generen
procedimientos y servicios administrativos, antes de su aprobación,
asegurando la generación de valor a la ciudadanía y la visión transversal
de los involucrados
Tasa de crecimiento anual de procedimientos y servicios
administrativos no supera el 1% del total de éstos por entidad.
Tasa de crecimiento anual del número de procedimientos incorporados en
los TUPAs
Dic‐14 PCM‐SGP
A 5.2.1: Elaboración de un diagnóstico de las causas de la limitada
aplicación del marco normativo
Diagnóstico elaborado Diagnóstico elaborado Jun‐11
PCM‐SGP
INDECOPI
Contraloría General
de la República
Defensoría del
Pueblo
A 5.2.2: Realización de un diagnóstico de la supervisión, fiscalización y
sanción en materia de simplificación administrativa
Diagnóstico elaborado Diagnóstico elaborado Jun‐11
PCM‐SGP
INDECOPI
Contraloría General
de la República
Defensoría del
Pueblo
Reglamento del régimen de fiscalización aprobado.
Número de funcionarios públicos sancionados
Porcentaje de entidades fiscalizadas
Nº de procedimientos y servicios administrativos fiscalizados respecto del
total de procedimientos y servicios administrativos.
Porcentaje de entidades públicas con TUPA adecuado a la normatividad
vigente
Diagnóstico del sistema de reclamos y sugerencias elaborado
Implementación de la propuesta de mejora
A 5.3.1: Diseño de mecanismos de consulta interinstitucional de
proyectos normativos sobre simplificación administrativa
Un mecanismo de consulta interinstitucional de proyectos
normativos sobre simplificación administrativa
Porcentaje de entidades públicas que cuentan con mecanismos de consulta
interinstitucional de proyectos normativos sobre simplificación
administrativa respecto al total de entidades públicas
Dic‐11
PCM‐SGP
Entidades públicas
A 5.3.2: Diseño de mecanismos de consulta ciudadana de proyectos
normativos sobre simplificación administrativa
20% de entidades públicas disponen de mecanismos de consulta
ciudadana de proyectos normativos en simplificación
administrativa
Porcentaje de entidades públicas que usan mecanismos de consulta
ciudadana de proyectos normativos en simplificación administrativa
Dic‐12
PCM‐SGP
Entidades públicas
A 5.3.3: Pre publicación de las normas sobre simplificación
administrativa
80% de normas de simplificación administrativa pre publicadas
Porcentaje de normas promulgadas con pre publicación sobre simplificación
administrativa respecto al total de normas sobre simplificación promulgadas
Dic‐14
PCM‐SGP
Entidades públicas
Dic‐11
5. Optimizar el
marco normativo
de la
simplificación
administrativa y
reforzar los
mecanismos para
su cumplimiento
Hacia diciembre
del 2014, el 80%
de entidades
públicas han
adecuado sus
TUPA en función
del marco
normativo vigente A 5.2.3: Diseño e implementación de un sistema de supervisión,
fiscalización y sanción optimizado
Un reglamento del régimen de fiscalización aprobado
A 5.2.5: Evaluación, fortalecimiento y difusión de los mecanismos de
atención de reclamos y sugerencias de la ciudadanía
1 mecanismo de atención de reclamos y sugerencias de la
ciudadanía evaluado, difundido y fortalecido
Estrategia 5.1: Sistematizar y optimizar el diseño e implementación del marco normativo vinculado a la simplificación administrativa
Módulo de seguimiento del cumplimiento de normas de
simplificación administrativa
Jun‐11 PCM‐SGP
PCM‐SGP
INDECOPI
Contraloría General
A 5.2.4: Desarrollo de mecanismos para el seguimiento del
cumplimiento de normas de simplificación administrativa
Estrategia 5.2: Revisar y rediseñar el sistema de supervisión, fiscalización y sanción para el cumplimiento de las normas de simplificación administrativa
Estrategia 5.3: Aprobar las normas sobre simplificación administrativa involucrando a las entidades y la ciudadanía.
Jun‐12
PCM‐SGP
INDECOPI
Contraloría General
Objetivo General: Mejorar la calidad, la eficiencia y la oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que la administración pública brinda a la ciudadanía y los actores privados.
Metas: 50% de los ciudadanos perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
50% de los empresarios perciben al 2014 que los procedimientos y servicios administrativos se han simplificado
OBJETVOS
ESTRATÉGICOS
META ESTIMADA ACCIONES META ESTIMADA INDICADORES
FECHA LÍMITE
ESTIMADA
ENTIDAD
RESPONSABLE
PLAN NACIONAL DE SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
A 6.1.1: Elaboración de un diagnóstico del marco institucional de las
entidades con competencia en simplificación administrativa y propuesta
de fortalecimiento institucional para la implementación de la Política
Nacional de Simplificación Administrativa
1 documento de diagnóstico del marco institucional elaborado Diagnóstico del marco institucional elaborado. Jun‐11
PCM‐SGP
INDECOPI
Contraloría General
de la República
Defensoría del
Pueblo
A 6.1.2: Fortalecer al órgano rector de la PCM competente en
simplificación administrativa
70% del presupuesto requerido asignado Porcentaje del presupuesto asignado respecto al presupuesto requerido Dic‐11
PCM
MEF
A 6.1.3: Implementación de la propuesta de fortalecimiento
institucional de las entidades con competencia en simplificación
administrativa
3 entidades públicas con competencia en simplificación
administrativa en proceso de fortalecimiento
Porcentaje del presupuesto asignado a las entidades con competencia en
simplificación administrativa respecto al presupuesto requerido para
fortalecimiento institucional
Dic‐11
INDECOPI
Contraloría General
de la República
Defensoría del
Pueblo
A 6.1.4: Diseño e implantación del sistema de seguimiento y evaluación
para la Política Nacional de Simplificación Administrativa, el mismo que
debe incluir la emisión de reportes con periodicidad no mayor a seis
(06) meses por parte de las Entidades de la Administración Pública a la
Secretaría de Gestión Pública de la PCM
1 sistema de seguimiento y evaluación en funcionamiento Sistema de seguimiento y evaluación en funcionamiento Dic‐10 PCM‐SGP
A 6.1.5: Desarrollo del subsistema de simplificación administrativa en el
marco de la modernización del Estado y la promoción de la
competitividad
Diseño del subsistema de simplificación administrativa aprobado
por las instancias correspondientes
Subsistema de simplificación administrativa en funcionamiento. Dic‐11 PCM‐SGP
A 6.2.1: Fortalecimiento de la unidad responsable de la implementación
de la Política Nacional de Simplificación Administrativa en cada entidad
pública
60% de entidades públicas a nivel nacional han fortalecido a sus
unidades responsables de la implementación de la Política Nacional
de Simplificación Administrativa
Porcentaje de entidades públicas que han fortalecido a la unidad
responsable de la implementación de la Política Nacional de Simplificación
Administrativa respecto al número total de entidades públicas
Dic‐14 Entidades públicas
A 6.3.1: Diseño de un plan de comunicación de la Política Nacional de
Simplificación Administrativa y los avances de su implementación
1 plan de comunicación de la Política Nacional de Simplificación
Administrativa aprobado
Plan diseñado y aprobado. Ago‐10 PCM‐SGP
A 6.3.2: Campañas de difusión a la ciudadanía sobre los avances de la
implementación de la Política y sus beneficios
40% de la población nacional conoce de los avances de la Política
Nacional de Simplificación Administrativa y los avances de su
implementación
Porcentaje de ciudadanos encuestados que conoce los avances de la Política
Nacional de Simplificación Pública respecto al total de ciudadanos
comprendidos en la encuesta
Dic‐14 PCM‐SGP
A 6.3.3: Campañas de difusión desde la Secretaría de Gestión Pública de
la PCM a las entidades públicas sobre avances en la implementación de
la Política Nacional de Simplificación Administrativa y sus alcances
(Boletín, página Web, correos, otros)
30% de los servidores públicos conoce de los avances de la Política
Nacional de Simplificación Administrativa y los avances de su
implementación
Porcentaje de servidores públicos que conocen los avances de la
implementacion de la Política Nacional de Simplificación Administrativa
respecto al Nº total de empelados públicos
Dic‐14 PCM‐SGP
6. Fortalecer la
institucionalidad
y liderazgo
vinculados con la
simplificación
administrativa
Hacia diciembre
del 2014, las
entidades
competentes y la
Presidencia del
Consejo de
Ministros han
cumplido con las
metas establecidas
en el Plan
Nacional de
Simplificación
Administrativa
Estrategia 6.3: Comunicar la Política Nacional de Simplificación Administrativa para contribuir a su implementación
Estrategia 6.1: Fortalecer a las entidades públicas con competencia en la simplificación administrativa
Estrategia 6.2: Fortalecer a las entidades públicas para la implementación de la Política Nacional de Simplificación Administrativa
El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento de su deber y
El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte
EXP. N.º 00012-2008-PI/TC
LIMA
CINCO MIL TRESCIENTOS
NOVEINTAITRES CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 días del mes de julio de 2010, el Tribunal Constitucional, en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez,
Presidente; Beaumont Callirgos, Vergara Gotelli; Calle Hayen; Eto Cruz y Álvarez
Miranda, expide la siguiente sentencia con el fundamento de voto del magistrado Eto Cruz
y el voto singular de los magistrados Landa Arroyo y Beaumont Callirgos, que se agregan
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan Miguel Jugo Viera y más de
cinco mil ciudadanos contra algunos extremos de las siguientes disposiciones: artículos 1º y
2º del Decreto Legislativo N.º 982, artículos 1º, 2º y 3º del Decreto Legislativo N.º 983,
Decreto Legislativo N.º 988 y artículo 1º del Decreto Legislativo N.º 989.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante : Juan Miguel Jugo Viera y más de cinco
mil ciudadanos.
Disposiciones sometidas a control : Decretos Legislativos Nº 982, 983, 988 y 989.
Disposiciones constitucionales : Artículos 2 incisos 1, 4 y 24, 28, 104, 139,
inciso 3, 159 y 200.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de
determinados extremos de las siguientes
disposiciones: artículos 1º y 2º del Decreto
Legislativo N.º 982, artículos 1º, 2º y 3º del
Decreto Legislativo N.º 983, Decreto
Legislativo N.º 988 y artículo 1º del Decreto
Legislativo N.º 989.
III. DISPOSICIONES LEGALES CUESTIONADAS
Decreto Legislativo N.º 982
Artículo 1
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 20º del Código Penal, introduciendo el
inciso 11 en el referido artículo:
“Artículo 1.- Modifícase los artículos 2, 20, 29, 46-A, 57, 102 y 105 del Libro Primero (Parte General)
del Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 20.- Inimputabilidad
Está exento de responsabilidad penal:
(...)
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento de su deber y
en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte”:
Se cuestiona también el extremo en el que se modifica el artículo 57 del Código Penal,
introduciendo una nueva causal por la que no procede la suspensión de la ejecución de la
pena:
“Artículo 1.- Modifícase los artículos 2, 20, 29, 46-A, 57, 102 y 105 del Libro Primero (Parte General)
del Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los términos siguientes:
(...)
“Artículo 57.- Requisitos
El Juez podrá suspender la ejecución de la pena siempre que se reúnan los requisitos siguientes:
(...)
La suspensión de la pena no procederá si el agente es reincidente o habitual.”
Artículo 2
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal, concretamente lo
referido a la participación en huelgas por parte de funcionarios públicos con poder de
decisión:
“Artículo 2.- Modifícase los artículos 148-A, 152, 200, 296, 296-A, 297, 298, 299, 316, 317, 367, 404,
405 e incorpórase los artículos 195, 409-A, 409-B y 417-A del Libro Segundo (Parte Especial) del
Código Penal, promulgado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los siguientes términos:
(...)
Artículo 200.- Extorsión
(...)
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza o de dirección que,
contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución Política del Perú, participe en una
huelga con el objeto de obtener para sí o para terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida
u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2)
del artículo 36 del Código Penal.
Decreto Legislativo N.º 983
Artículo 1
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 244 inciso 2 del Código de Procedimientos
Penales:
Artículo 1.- Modifícase el artículo 16 y la denominación del Título II del Libro II y los artículos 94, 97,
102, 188, 238, 244, 248, 251, 260, 261, 263 y 267 del Código de Procedimientos Penales, aprobado por
Ley Nº 9024, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 244.- Examen del acusado
(...)
2. El acusado es examinado por el Fiscal, por los abogados de la parte civil, del tercero civil, por su
abogado y por el Director de Debates, en ese orden. Los demás miembros de la Sala, sólo podrán
examinar al acusado si existiera la necesidad de una aclaración. En todos estos casos, el interrogatorio
será directo.
(...).
Se cuestiona, además, el extremo del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 que
modifica el artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, permitiendo valorar en los
procesos penales, la sentencia firme en la que se tenga por acreditada la existencia o
naturaleza de una organización delictiva o asociación ilícita para delinquir:
Artículo 1.- Modifícase el artículo 16 y la denominación del Título II del Libro II y los artículos 94, 97,
102, 188, 238, 244, 248, 251, 260, 261, 263 y 267 del Código de Procedimientos Penales, aprobado por
Ley Nº 9024, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 261.-
En los delitos perpetrados por miembros de una organización criminal o asociación ilícita para
delinquir, la Sala a pedido de las partes o de oficio podrá realizar las actuaciones probatorias
siguientes:
(...)
La sentencia firme que tenga por acreditada la existencia o naturaleza de una organización delictiva o
asociación ilícita para delinquir determinada, o que demuestre una modalidad o patrón de actuación en
la comisión de hechos delictivos o los resultados o daños derivados de los mismos, constituirá prueba
con respecto de la existencia o forma de actuación de esta organización o asociación en cualquier otro
proceso penal, la misma que deberá ser valorada conforme al artículo 283.”
Artículo 2
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 137 del Código Procesal Penal,
introduciendo una nueva causal para la procedencia de la prolongación del plazo de
detención:
“Artículo 2.- Modifícase el artículo 137 del Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto Legislativo
Nº 638, en los términos siguientes:
Artículo 137.-
(...)
Cuando el delito se ha cometido a través de una organización criminal y el imputado pudiera sustraerse
a la acción de justicia o perturbar la actividad probatoria, la detención podrá prolongarse hasta por un
plazo igual. La prolongación de la detención se acordará mediante auto debidamente motivado, de oficio
por el Juez o a solicitud del Fiscal y con conocimiento del inculpado. Contra este auto procede el
recurso de apelación, que resolverá la Sala, previo dictamen del Fiscal Superior dentro del plazo de
setenta y dos horas.
(...)”.
Artículo 3
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 259º del Nuevo Código Procesal Penal,
modificando el concepto de flagrancia:
Artículo 3.- Modifícase los artículos 24, 259, 318, 319, 382 y adiciónese el inciso “c” al numeral 1) y el
numeral 10) al artículo 523 del Nuevo Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto Legislativo Nº
957, en los términos siguientes:
“Artículo 259.-
1. La Policía detendrá, sin mandato judicial, a quien sorprenda en flagrante delito. Existe flagrancia
cuando el sujeto agente es descubierto en la realización del hecho punible, o acaba de cometerlo, o
cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho punible, sea por
el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio audiovisual o análogo que
haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las 24 horas de producido el hecho punible.
b) Es encontrado dentro de las 24 horas, después de la perpetración del delito con efectos o instrumentos
procedentes de aquél o que hubieren sido empleados para cometerlo o con señales en sí mismo o en su
vestido que indiquen su probable autoría o participación en el hecho delictuoso
(...)”.
Decreto Legislativo N.º 988
Se cuestiona el artículo único del referido Decreto Legislativo en la parte que modifica el
artículo 2 de la Ley N.º27379, introduciendo la posibilidad de llevar a cabo la
incomunicación del detenido:
“Artículo Único.- Modifícase el inciso 3) e incorpórase los incisos 4) y 5) al artículo 1; incorpórase los
incisos 2-a) y 3) y modifícase los incisos 4), 7) y 8) del artículo 2; y, modifícase los artículos 3 y 4 de la Ley
Nº 27379, que regula el Procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en
investigaciones fiscales preliminares, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 2.- Medidas limitativas de derechos
El Fiscal Provincial, en casos de estricta necesidad y urgencia, podrá solicitar al Juez Penal las siguientes
medidas limitativas de derechos:
(...)
"2.a. Incomunicación. Esta medida se acordará siempre que resulte indispensable para el esclarecimiento
de los hechos investigados. Puede acumularse a la medida de detención preliminar, con una duración no
mayor de diez (10) días, siempre que no exceda el plazo de duración de esta última. Esta medida no impide
la conferencia en privado del detenido con su abogado defensor, la que no requiere autorización previa ni
podrá ser prohibida."
Decreto Legislativo 989
Artículo 1
Se cuestiona en el extremo que modifica el artículo 1 de la Ley N.º 27934, incrementando
las facultades de la Policía Nacional del Perú en la investigación preliminar:
Artículo 1.- Modifícase los artículos 1 , 2 y 4 e incorpórase los artículos 2-A, 2-B, 2-C, 2-D, 2-E, 2-F, 2-G
y 2-H de la Ley Nº 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y el Ministerio Público en
la investigación preliminar del delito, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 1.- Actuación de la Policía en la investigación preliminar
La Policía Nacional, en su función de investigación, al tomar conocimiento de hechos de naturaleza
delictiva deberá de inmediato llevar a cabo las diligencias imprescindibles para impedir que desaparezcan
sus evidencias y, en caso de flagrante delito, proceder a la captura de los presuntos autores y partícipes,
dando cuenta sin mayor dilación que el término de la distancia, en su caso, al Fiscal Provincial, para que
asuma la conducción de la investigación.
(...)
Cuando el Fiscal se encuentre impedido de asumir de manera inmediata la conducción de la investigación
debido a circunstancias de carácter geográfico o de cualquier otra naturaleza, la Policía procederá con
arreglo a lo dispuesto en el párrafo precedente, dejando constancia de dicha situación y deberá realizar
según resulten procedentes las siguientes acciones:
(...)
13. Recibir la manifestación de los presuntos autores y partícipes de la comisión de los hechos
investigados.
14. Solicitar y recibir de inmediato y sin costo alguno de las entidades de la Administración Pública
correspondientes, la información y/o documentación que estime necesaria vinculada a los hechos materia
de investigación, para lo cual suscribirá los Convenios que resulten necesarios, con las entidades que así
lo requieran.
15. Realizar las demás diligencias y procedimientos de investigación necesarios para el mejor
esclarecimiento de los hechos investigados.
(...)El Fiscal durante la Investigación puede disponer lo conveniente en relación al ejercicio de las
atribuciones reconocidas a la Policía.
Las partes y sus abogados podrán intervenir en todas las diligencias practicadas y tomar conocimiento de
éstas, pudiendo en cualquier momento obtener copia simple de las actuaciones, guardando reserva de las
mismas, bajo responsabilidad disciplinaria. En caso de inobservancia del deber de reserva, el Fiscal
deberá comunicar al Colegio de Abogados correspondiente para que proceda con arreglo a sus
atribuciones.
El Fiscal dispondrá, de ser el caso, el secreto de las actuaciones en la investigación por un plazo
prudencial que necesariamente cesará antes de la culminación de las mismas, poniendo en conocimiento
de tal decisión a las partes.”
Se cuestiona también el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 989 en el extremo que
modifica el artículo 4 de la Ley N.º 27934, modificando la definición de flagrancia:
Artículo 1.- Modifícase los artículos 1 , 2 y 4 e incorpórase los artículos 2-A, 2-B, 2-C, 2-D, 2-E, 2-F, 2-G
y 2-H de la Ley Nº 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y el Ministerio Público en
la investigación preliminar del delito, en los términos siguientes:
(...)
“Artículo 4.- Detención en flagrancia
A los efectos de la presente Ley, se considera que existe flagrancia cuando el sujeto agente es descubierto
en la realización del hecho punible o acaba de cometerlo o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho punible, sea por el
agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio audiovisual o análogo que haya
registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las veinticuatro (24) horas de producido el hecho
punible.
b) Es encontrado dentro de las veinticuatro (24) horas, después de la perpetración del hecho punible con
efectos o instrumentos procedentes de aquel, o que hubieran sido empleados para cometerlo, o con señales
en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría o participación en ese hecho delictuoso.”
IV. ANTECEDENTES
4.1. Argumentos del demandante
Don Juan Miguel Jugo Viera y más de cinco mil ciudadanos interponen demanda de
inconstitucionalidad contra diversas disposiciones de los Decretos Legislativos N.os 982,
983, 988 y 989.
Cuestionan las disposiciones impugnadas alegando, en primer lugar, que exceden la
materia delegada en virtud de la Ley N.º 29009, puesto que habiéndose autorizado
únicamente a regular en materia de delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos,
terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y pandillaje, el Poder
Ejecutivo no se encontraba autorizado a regular sobre materias referidas de forma genérica
a todos los delitos y tipos penales. Cuestionan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982
en cuanto modifica el artículo 20,11 del Código Penal, que regula la exención de
responsabilidad penal para quien actúe en cumplimiento de un deber. Cuestionan también
el mismo artículo 1 del Decreto Legislativo 982, en cuanto modifica el artículo 57 del
Código Penal referido a la suspensión de la pena. Finalmente cuestionan el artículo 1 del
Decreto legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 244 del Código de
Procedimientos Penales, estableciendo nuevas reglas para el interrogatorio del acusado. En
el mismo sentido, alegando exceso en la materia delegada, cuestionan el artículo 3 del
Decreto legislativo Nº 983 en el extremo que modifica el artículo 259 del Nuevo Código
Procesal Penal, modificando el concepto de flagrancia.
Asimismo, aducen que el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 982 es
inconstitucional en el extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal, que tipifica el
delito de extorsión. Refieren que no se autoriza a reprimir derechos laborales como la
huelga, y que no existe ningún elemento jurídico para considerar que la participación en
huelga de funcionarios públicos con poder de decisión y los que desempeñan cargos de
confianza y de dirección constituya criminalidad organizada.
De otro lado, las disposiciones legales son también impugnadas por el fondo. Así,
señalan que el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 es inconstitucional en el extremo
que modifica el artículo 20 inciso 11 del Código Penal, por cuanto consideran que la
introducción de un supuesto de inimputabilidad para los integrantes de las Fuerzas Armadas
y policiales que “en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma
reglamentaria, cause lesiones o muerte” implica una seria violación de los derechos a la
vida e integridad personal. Asimismo, consideran que se vulnera su derecho al recurso
efectivo contra actos que violen derechos fundamentales, por cuanto dicha norma podría
generar impunidad en los miembros de la Policía Nacional y Fuerzas Armadas que incurran
en actos delictivos, lo que resulta totalmente contrario a la obligación del Estado peruano
de respetar y proteger la vida e integridad física de los ciudadanos y permitiría que los
policías o militares lesionen o maten ciudadanos sin siquiera ser procesados.
Cuestionan también la modificatoria del artículo 200 del Código Penal (delito de
extorsión) pues consideran que se vulnera el derecho a la huelga, reconocido en el artículo
28 de la Constitución Política, así como la libertad de pensamiento y de expresión,
reconocidas en el inciso 4 del artículo 2 de la Constitución. Alegan asimismo que se
vulnera el principio de lesividad. A tal efecto, refieren que mientras el delito de extorsión se
materializa a través de una conducta dolosa que requiere de ánimo de lucro a través del uso
de la violencia o intimidación, que de otro modo no se obtendría, sin embargo la
modificatoria en cuestión distorsiona totalmente el sentido de esta figura delictiva, al
comprender acciones que no buscan obtener ventajas económicas indebidas, olvidando que
la extorsión es un delito contra el patrimonio. Señalan además que la agravante incorporada
en el delito de extorsión tiene una pena de 25 años, la que resulta sumamente elevada si es
comparada, por ejemplo, con el delito de homicidio, cuya pena es hasta de 15 años, por lo
que consideran que se trata de sanciones desproporcionadas.
Alegan también que el mismo artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 resulta
también inconstitucional en cuanto modifica el artículo 57 del Código Penal, estableciendo
que la suspensión de la pena no procedería si el agente es reincidente o habitual. Al
respecto consideran que vulnera la garantía de la cosa juzgada, por cuanto el acusado
terminará siendo juzgado dos veces por una misma infracción.
Cuestionan también el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que
modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales, que regula el
procedimiento a seguir en el examen del acusado en el juicio oral. Consideran que se viola
el derecho de defensa por cuanto de acuerdo a la disposición legal cuestionada, el último en
interrogar es el magistrado, por lo que es posible que éste le impida a la defensa poder
aclarar algunos puntos fundamentales. Señalan que hasta antes de la entrada en vigencia de
dicha norma el último en interrogar era el abogado del acusado.
De otro lado alegan la inconstitucionalidad del artículo 3 del Decreto Legislativo
N.º 983 (que modifica el artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal) y del artículo 1 del
Decreto Legislativo N.º 989 (que modifica el artículo 4 de la Ley N.º 27934, Ley que regula
la intervención de la Policía Nacional y del Ministerio Público en la investigación
preliminar). Consideran que ambas disposiciones, que extienden la flagrancia hasta 24
horas después de ocurrido el hecho, desvirtúan la naturaleza inmediata de esta institución y
vulneran gravemente el derecho a la libertad y seguridad personales. A tal efecto, refieren
que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así como la doctrina, han reconocido que
para que se configure flagrancia se requiere de inmediatez temporal y personal.
También cuestionan el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 983, que incorpora al
tercer párrafo del artículo 137 del Código Procesal Penal de 1991 un nuevo supuesto para
prolongar la prisión preventiva. Consideran que dicha modificatoria posibilita la
prolongación de la detención judicial por más de 36 meses. Señalan además que la
posibilidad de ampliar el plazo de la detención no se condice con uno de los fines de la
autorización normativa, que era el redefinir los procesos con diligencias pertinentes y
plazos perentorios que permitan decisiones judiciales oportunas, por cuanto con esta
modificatoria más bien se permitirá una prolongación excesiva del proceso penal, lo que
resulta vulneratorio del derecho al plazo razonable de la detención.
Asimismo cuestionan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 que modifica el
artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, permitiendo valorar en los procesos
penales aquellas sentencias firmes en las que se tenga por acreditada la existencia de una
organización delictiva o asociación ilícita para delinquir. Consideran que ello vulnera el
principio de cosa juzgada, toda vez que el sujeto sería víctima de una doble persecución
penal.
Cuestionan también el artículo único del Decreto Legislativo N.º 988 que modifica
el artículo 2 de la Ley N.º 27379, Ley que regula el procedimiento para adoptar medidas
excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares, el cual introduce
la posibilidad de decretar la incomunicación del investigado. Aducen que resulta
inconstitucional en tanto no se precisa en qué casos se considera como indispensable la
adopción de esta medida, ni se especifica la necesidad de motivar adecuadamente la
resolución que se adopte.
También impugnan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 que modifica los
artículos 1 y 2 de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y
el Ministerio Público en la investigación preliminar, que establece nuevas atribuciones de la
Policía en la investigación preliminar. Consideran que dicha modificatoria disminuye las
atribuciones otorgadas al Ministerio Público con relación a la investigación del delito y
establece mayores atribuciones a la Policía en esta etapa, lo que vulnera las atribuciones del
Ministerio Público reconocidas en los incisos 2 y 4 del artículo 159 de la Constitución.
Alegan que las facultades que la cuestionada modificación legislativa otorga a la Policía,
(consistentes en la posibilidad de recibir manifestaciones de los presuntos agresores,
solicitar información a entidades públicas y realizar las demás diligencias necesarias para el
esclarecimiento de los hechos) implican un desconocimiento del rol del Ministerio Público
como director de la investigación.
4.2. Contestación de la demanda
La Procuradora del Ministerio de Justicia contesta la demanda señalando que los
Decretos Legislativos cuestionados sí respetan los términos de la delegación de facultades
legislativas prevista en la Ley Nº 29009, toda vez que el literal “a” del artículo 2 de la
referida ley autoritativa señala que se encuentra dentro del marco de la delegación
legislativa, “establecer una estrategia integral dirigida a combatir con mayor eficacia el
crimen organizado en general, y en especial los delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado
de activos, terrorismo, secuestro, extorsión y trata de personas, así como pandillaje
pernicioso”. Afirma pues que la estrategia integral a la que alude la norma en mención
supone efectuar las modificaciones necesarias en la parte general del Código Penal que
permitan cumplir con tal objetivo. Agrega que el fenómeno de la criminalidad organizada
puede enfrentarse de mejor manera si se cuenta con una regulación legal sistematizada y
coherente, que atienda a una visión global del derecho penal y penitenciario y normas
conexas, así como a un fortalecimiento del Estado.
Así, respecto de las cuestionadas modificaciones del Código de Procedimientos
Penales y Código Procesal Penal por exceder la materia delegada, señala que resultaba
necesario introducir algunas modificaciones que sirvan para mejorar el particular diseño del
proceso judicial, el cual es aplicado a los procesos por los delitos que son materia de
delegación de facultades. Agrega que la norma no es inconstitucional por cuanto está
dirigida a lograr a una administración de justicia más rápida, que en forma oportuna
permita la solución de dichos procesos, dotando al Poder Judicial de elementos necesarios
para administrar justicia.
Asimismo señala que la modificatoria del artículo 20 inciso 11 del Código Penal no
implica una vulneración del derecho a la vida ni a la integridad personal, como se señala en
la demanda, toda vez que lo que se pretende es garantizar el accionar de las fuerzas del
orden en su lucha contra la delincuencia, y en especial contra la criminalidad organizada.
Señala además que se encuentra vigente la Ley N.º 29166 que regula el empleo de la fuerza
por parte de las fuerzas armadas, así como el artículo 103º de la Ley Orgánica de la Policía
Nacional del Perú que regula el empleo del arma de fuego por parte de los efectivos
policiales, por lo que considera que la actuación de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional están limitadas.
Sobre el cuestionamiento a la modificatoria del artículo 57 del Código Penal por
considerarse que se vulnera la cosa juzgada, alega que el Tribunal Constitucional ya ha
determinado que la previsión de la institución de la reincidencia es constitucionalmente
válida, y que no implica una doble sanción.
Señala también que la modificatoria del artículo 20 del Código Penal no vulnera el
derecho a la huelga, las libertades de pensamiento y de expresión ni el derecho de reunión,
por cuanto por la especial característica del cargo que tiene un funcionario con poder de
decisión, confianza y de dirección, ésta le crea una ventaja frente al empleador público,
pues dicho funcionario tiene acceso a información secreta de la institución, o su
intervención es imprescindible para el normal funcionamiento de la entidad estatal, por lo
que puede amenazar al empleador con divulgar dicha información a otros en su perjuicio, a
cambio de una ventaja económica indebida.
Respecto de la cuestionada modificatoria del artículo 244 del Código de
Procedimientos Penales por vulneración del derecho de defensa, aduce que a quien debe
contradecir el acusado es al Fiscal y a la parte civil, y no al juez, quien no es parte, por lo
que no puede vulnerar el derecho de defensa que quien interrogue en último lugar sea el
titular del órgano jurisdiccional.
Respecto de los cuestionamientos a la modificatoria del artículo 137 del Código
Procesal Penal de 1991 que establece un nuevo supuesto para disponer la prolongación de
la detención, refiere que el Tribunal Constitucional ha señalado en el Expediente N.º 1175-
2006-PHC/TC que la prolongación del plazo de la detención no vulnera el derecho al plazo
razonable de la detención cuando se imputa la comisión de hechos a través de una
organización criminal internacional con ramificaciones internacionales, estructura en
compartimientos estancos, división de funciones y con poder para encubrir el accionar, que
tornan en este caso dificultosa la actividad del Estado para el debido esclarecimiento de los
hechos.
Respecto de los cuestionamientos a la ampliación de los alcances de la definición de
delito flagrante, considera que se necesitan los mecanismos legales que garanticen el
accionar efectivo y oportuno de las fuerzas del orden, las mismas que de acuerdo a lo
informado presentan múltiples problemas operativos para proceder a la detención en
flagrancia.
En cuanto a las alegaciones en el sentido de que sería inconstitucional la
modificatoria del artículo 2 de la Ley Nº 27379, Ley que regula el procedimiento para
adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones fiscales
preliminares, incorporando la posibilidad de decretar la incomunicación del detenido,
sostiene que la cuestionada modificatoria señala expresamente que la referida medida se
aplicará sólo en los casos en que sea indispensable para el esclarecimiento de los hechos
investigados y que la medida no incomunica totalmente al inculpado por cuanto no existe
impedimento alguno para que se entreviste con su abogado defensor ni se le impedirá
acceder a libros diarios, revistas y escuchar las noticias.
Finalmente, con respecto a los cuestionamientos a la modificatoria del artículo 1 de
la Ley N.º 27934, Ley que regula la Intervención de la Policía y el Ministerio Público en la
Investigación Preliminar del Delito, que dota a la Policía Nacional de Perú de facultades
adicionales en el marco de la investigación preliminar, afirma que las referidas facultades
adicionales guardan conformidad con lo previsto en el artículo 166º de la Constitución
respecto de la Policía Nacional de Perú.
V. FUNDAMENTOS
5.1 Sustracción parcial de la materia respecto del artículo 3 del Decreto Legislativo
N.º 983 (que modificaba al artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal); del artículo
1 del Decreto Legislativo N.º 989 (que modificaba el artículo 4 de la Ley N.º 27934) y
del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 (que modificaba el artículo 57º del
Código Penal)
1. En relación al artículo 3 del Decreto Legislativo N.º 983 que modifica el artículo
259 del Nuevo Código Procesal Penal, que regulaba la flagrancia, se ha producido
la sustracción de la materia porque la Ley N.º 29372 ha definido la flagrancia en
términos, ahora sí, acordes con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
(sentencias N.º 1958-2008-PHC; N.º 5423-2008-PHC y N.º 1871-2009-PHC), y no
como se proponía en la legislación modificada, extendiendo dicha situación a las 24
horas posteriores a la comisión del delito.
2. En ese sentido la Ley 29372 ha modificado el artículo 259 del Código Procesal
Penal (Decreto Legislativo N.º 957), con lo que el inciso 2 de dicho dispositivo
vigente a la fecha queda de la siguiente manera:
“Existe flagrancia cuando la realización de un hecho punible es actual y en esa circunstancia el
autor es descubierto o cuando es perseguido y capturado inmediatamente después de haber
realizado el acto punible o cuando es sorprendido con objetos o huellas de que revelan que
acaba de ejecutarlo”.
3. En cuanto al artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989, que modificaba el artículo 4
de la Ley N.º 27934 (definiendo el concepto de flagrancia), igualmente se ha
producido la sustracción de la materia, por las razones precedentemente expuestas,
sobre todo si se tiene que el artículo 2 de la Ley N.º 29372 establece que el artículo
259 del Nuevo Código Procesal Penal (definición de flagrancia) entrará en vigencia
desde el 1 de julio de 2009.
4. También ha operado la sustracción de la materia respecto del artículo 1 del Decreto
Legislativo N.º 982, el cual a su vez modificaba el artículo 57 del Código Penal, al
introducir una nueva causal de suspensión de ejecución de la pena (reincidencia y
habitualidad), toda vez que dicho dispositivo posteriormente fue modificado por el
artículo 1 de la Ley N.º 29407, publicado en el diario oficial El Peruano el 18 de
setiembre de 2009. No obstante ello con ocasión de la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados del Cono Norte de
Lima contra la Ley N.° 28726, Ley que incorpora y modifica normas contenidas en
los artículos 46, 48, 55, 440 y 444 del Código Penal, y el artículo 135 del Código
Procesal Penal, en el Exp. N.º 0014-2006-PI/TC, este Colegiado tuvo la oportunidad
de pronunciarse sobre la reincidencia, sentencia que tiene la calidad de cosa
juzgada.
5.2 Análisis de constitucionalidad por la forma (exceso en la materia delegada en la ley
autoritativa)
5. Sobre el particular, cabe tener presente que la ley de delegación de facultades es la
Ley N.º 29009, por la que se otorgó facultades al Poder Ejecutivo para que legisle
“en materia de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo, secuestro,
extorsión, crimen organizado, trata de personas y pandillaje pernicioso” “con el
objeto de adoptar e implementar una estrategia integral para combatir eficazmente
los citados delitos” (artículo 1).
6. En el marco de dicha delegación, y en lo que respecta a las normas impugnadas en
la demanda de autos, el Poder Ejecutivo estaba facultado para “establecer una
estrategia integral dirigida a combatir con mayor eficacia el crimen organizado en
general” y en especial, los delitos precitados; “definir con precisión la configuración
de la flagrancia en la comisión de los delitos”; modificar las normas penales para
“tipificar nuevas conductas delictivas, perfeccionar los tipos penales vigentes y
modificar o establecer nuevas penas”; modificar la legislación procesal “para
rediseñar los procesos con diligencias pertinentes y plazos perentorios que permitan
decisiones judiciales oportunas” y “mejorar los procedimientos para lograr una
efectiva investigación preliminar” (artículo 2). Todo ello dentro del marco de los
delitos antes acotados.
7. Sin embargo lo expuesto puede llevar a dos tipos de interpretaciones; por un lado,
la que propone que la legislación delegada debía circunscribirse a la lucha en contra
de los delitos mencionados expresamente en la norma –tráfico ilícito de drogas,
lavado de activos, terrorismo, secuestro, extorsión, crimen organizado, trata de
personas y pandillaje pernicioso–, y por otro lado, la que sugiere que el ámbito de
acción del Poder Ejecutivo es más amplio, dado que se le delegaron facultades para
legislar no solo sobre dichos ilícitos sino también para “establecer una estrategia
integral” en relación a ellos (artículo 2.a de la Ley N.º 29009), y con ello “modificar
el Código Penal” a fin de tipificar nuevas conductas o perfeccionar los tipos penales
vigentes, así como para modificar o establecer nuevas penas (artículo 2.c de la Ley
N.º 29009), o también para “modificar normas conexas” a los delitos precitados
(artículo 2.fº de la Ley N.º 29009).
8. En principio para el Tribunal Constitucional, aunque se ha alegado que el Poder
Ejecutivo ha actuado con exceso al modificar la parte general del Código Penal, tal
situación per se no es inconstitucional. En el presente caso el legislador derivado ha
legislado bajo criterios de política criminal, por lo que correspondía al Parlamento,
en caso de considerar que la legislación otorgada desbordaba el marco de la
facultades delegadas, proceder de acuerdo con lo previsto por el artículo 90 del
Texto Único Ordenado del Reglamento del Congreso; es por ello que, al no existir
recomendación para la derogación de la legislación que excede las facultades dadas
e incluso, al no haberse derogado ella conforme al procedimiento establecido,
significa que la legislación delegada ha sido convalidada por el Congreso de la
República.
9. Esta convalidación opera cuando la norma no puede ser objetada en cuanto al
fondo, sobre todo porque no puede pretenderse que discusiones sustentadas en la
conveniencia de ciertas medidas políticas se trasladen al seno del Tribunal
Constitucional, cuando el análisis que le corresponde a este último es de naturaleza
constitucional.
10. En consecuencia se desestima que las normas impugnadas adolezcan de vicios
formales que la afecten en su constitucionalidad, debiendo procederse a revisar si
tienen vicios materiales que afecten su vigencia.
5.3 Análisis de las normas que han sido cuestionadas por el fondo
5.3.1 Nueva causal de inimputabilidad prevista en el artículo 20.11º del Código Penal
11. El inciso adicionado por el artículo 1º del Decreto Legislativo N.º 982 establece
que:
“11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento
de su deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte”.
12. Formalmente cabe señalar que existe un error de técnica legislativa, dado que
podría considerarse dicho inciso como subsumido dentro del inciso 8) de la misma
norma; sin embargo este problema de técnica o de redundancia introducida por el
legislador no puede acarrear la inconstitucionalidad de dicha norma.
13. Esto es consecuencia del hecho de que solamente puede ser sancionado aquel
comportamiento calificado como reprochable al sujeto que lo realiza.
14. Sin embargo el Estado puede también determinar en qué casos su acción punitiva
puede ser limitada; es por ello que en el artículo 20º del Código Penal se han
precisado los casos en los que los autores de un hecho, en principio ilícito, están
exentos de responsabilidad, esto es, que su conducta se considera irreprochable.
15. De modo que lo dispuesto en el inciso 11) del artículo 20º del Código Penal,
añadido por el dispositivo impugnado, no es inconstitucional, tanto más cuando
como ha quedado señalado, es una reiteración y hace una precisión al contenido del
inciso 8) de la misma norma.
16. En todo caso se advierte que el legislador ordinario ha considerado conveniente y
relevante poner énfasis en la actuación de los agentes estatales encargados de
proteger la seguridad ciudadana, el orden público y la defensa nacional, así como el
respeto de la ley, del Estado Constitucional y Social de Derecho y los derechos
ciudadanos, quienes al utilizar las armas que el Estado les otorga para tales fines,
pueden lesionar bienes jurídicamente tutelados, tales como la vida, integridad, etc.
En virtud de esta norma corresponde evaluar si su actuación, respecto de los hechos
que son materia de investigación, está relacionada con el cumplimiento del deber y
el uso de armas de fuego en forma reglamentaria.
17. Ello no importa que el Tribunal Constitucional entienda o interprete que con el
dispositivo añadido al artículo 20º del Código Penal se haya creado un marco
jurídico que permita o consienta que toda actuación de los efectivos de la Fuerzas
Armadas o Policía Nacional del Perú deba quedar impune, si es que se han
cometido delitos.
18. Esta legislación entonces no puede ser entendida como que está dirigida a impedir
la investigación y procesamiento de malos policías o militares que delinquen –según
se trate de la comisión de delitos de función, comunes o de grave violación de
derechos humanos–; por ello, cuando a dichos servidores públicos se les impute la
comisión de un ilícito, deben ser denunciados, investigados casos por caso, y si
corresponde procesados dentro de un plazo razonable, con todas las garantías que la
Constitución ofrece, no solo ellos, sino cualquier persona que se encuentre en
similares circunstancias. Dentro del proceso penal, con todas las garantías
constitucionales, corresponderá al juez competente evaluar, tanto si concurren
circunstancias agravantes o eximentes de responsabilidad, y corresponderá a dicho
funcionario, a través de una sentencia motivada, imponer las sanciones previstas o
expresar las razones por las que ello, en determinados supuestos, no corresponde,
esto es, y en lo que importa al dispositivo impugnado, si la actuación de los
efectivos de ambas instituciones ha sido en cumplimiento de su deber y además si
sus armas han sido usadas de manera reglamentaria.
5.3.2 La modificación del artículo 200º del Código Penal, que regula el delito de
extorsión
19. Este Tribunal considera que el párrafo cuarto de dicho artículo no es
inconstitucional, porque el legislador ordinario ha previsto que las transgresiones en
que incurran determinados servidores públicos, que inobserven lo dispuesto en el
artículo 42º de la Constitución, genera consecuencias penales. La actuación del
legislador, por ello, no es inconstitucional, pues no transgrede norma constitucional
alguna, tanto más cuando el dispositivo precitado no establece ningún límite para
legislar sobre el particular, salvo los límites que se encuentren vinculados a la
concordancia de esta norma con las demás contenidas en la Constitución.
20. Así, el artículo 42º de la Constitución limita los derechos de sindicación y huelga a
los funcionarios públicos con poder de decisión y a los que desempeñan cargos de
confianza y dirección, así como a los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía
Nacional; en consecuencia resulta claro que la infracción de este dispositivo
constitucional puede dar lugar –como lo ha regulado el Poder Legislativo–, a que se
establezcan responsabilidades de distinta naturaleza, entre ellas la penal.
21. Se ha penalizado entonces una conducta prohibida en la Constitución, la misma que
será considerada sumamente grave cuando los servidores públicos además hagan
uso de la violencia o amenacen hacerlo, características estas que son propias del
delito de extorsión, lo que en modo alguno puede ser considerado como una
actuación inconstitucional.
22. No obstante ello la sola existencia de este dispositivo no significa que los
funcionarios públicos aludidos en el precepto constitucional no puedan expresar su
opinión o protestar, siempre que dichas manifestaciones sean pacíficas y no alteren
el orden público o afecten derechos de terceros, pues cuando esto último ocurra
(toma de locales, interrupción del tránsito, afectar bienes y servicios públicos, etc.),
la conducta es sancionable al haberse cometido un delito. Tales funcionarios son
responsables tanto de los actos que promueven como de las consecuencias que
aquellos generen; por lo tanto, corresponderá en cada caso, al juez penal, en los
procesos de su competencia, determinar si la conducta del procesado se adecua a
éste o a otros tipos penales, tomando en cuenta tanto el nexo causal, como el
resultado de tales conductas.
5.3.3 Nuevas reglas procesales introducidas en el Código de Procedimientos Penales y
el Código Procesal Penal
23. Las normas a tener en cuenta son:
a. El artículo 1º del Decreto Legislativo N.º 983, que modifica el artículo 244º
del Código de Procedimientos Penales, y establece reglas de naturaleza
procesal respecto a cómo se debe desarrollar el examen del acusado.
b. El artículo 2º del mismo Decreto Legislativo, que modifica el artículo 137º
del Código Procesal Penal en relación a la duración del mandato de
detención, en el extremo de la prolongación del mandato de detención, en el
supuesto que el delito haya sido cometido a través de una organización
criminal.
c. El Decreto Legislativo Nº 988, que modifica el artículo 2º de la Ley 27379,
estableciendo la posibilidad de dictar ciertas medidas limitativas de
derechos.
24. Al establecerse las reglas detalladas en los ítems a. y c. precedentes, es obvio que no
solo se aplican a los delitos materia de la delegación de facultades, sino a todos los
procesos; sin embargo, al producirse una modificación de las reglas procesales para
todos los procesos que tienen el mismo trámite, el legislador ha evitado generar un
trato desigual sin base objetiva razonable, la que, de haberse producido, sí sería
inconstitucional.
25. Al respecto, cabe recordar lo expuesto por el Tribunal Constitucional en el Exp. N.º
0004-2006-PI, en el que se expuso que:
“Antes de examinar la vinculación del Legislador a la igualdad jurídica, conviene analizar la
configuración de la igualdad en la Constitución. Al respecto, cabe mencionar que este
Colegiado ha sostenido en reiteradas oportunidades que la igualdad se configura en nuestra
Norma Fundamental, como principio y como derecho fundamental. De este modo: ‘(...) la
noción de igualdad debe ser percibida en dos planos convergentes. En el primero, se
constituye como un principio rector de la organización y actuación del Estado Social y
Democrático de Derecho. En el segundo, se erige como un derecho fundamental de la
persona’. ‘Como principio implica un postulado o proposición con sentido y proyección
normativa o deontológica que, como tal, constituye parte del núcleo del sistema
constitucional de fundamento democrático. Como derecho fundamental comporta el
reconocimiento de la existencia de una facultad o atribución conformante del patrimonio
jurídico de la persona, derivada de su naturaleza, que consiste en ser tratada igual que los
demás en hechos, situaciones o acontecimiento coincidentes; por ende, deviene en el
derecho subjetivo de obtener un trato igual y de evitar los privilegios y las desigualdades
arbitrarias’. ‘Entonces, la igualdad es un principio-derecho que instala a las personas,
situadas en idéntica condición, en un plano de equivalencia. Ello involucra una conformidad
o identidad por coincidencia de naturaleza, circunstancia, calidad, cantidad o forma, de
modo tal que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a una persona de los
derechos que se conceden a otra, en paridad sincrónica o por concurrencia de razones’. ‘Por
consiguiente, supone la afirmación a priori y apodíctica de la homologación entre todos los
seres humanos, por la identidad de naturaleza que el derecho estatal se limita a reconocer y
garantizar’. ‘Dicha igualdad implica lo siguiente: La abstención de toda acción legislativa o
jurisdiccional tendiente a la diferenciación arbitraria, injustificable y no razonable, y La
existencia de un derecho subjetivo destinado a obtener un trato igual, en función de hechos,
situaciones y relaciones homólogas’”.
26. El derecho a la igualdad se constituye, prima facie, en aquel derecho que obliga,
tanto a los poderes públicos como a los particulares, a encontrar un actuar paritario
con respecto a las personas que se encuentran en las mismas condiciones o
situaciones, así como a tratar de manera desigual a las personas que estén en
situaciones desiguales, debiendo dicho trato dispar tener un fin legítimo, cual debe
ser conseguido mediante la adopción de la medida más idónea, necesaria y
proporcional.
27. Puntualmente, en referencia al artículo 137 modificado del Código Procesal Penal,
corresponde precisar que:
- El derecho que tiene todo encausado a que la prisión preventiva no exceda de un
plazo razonable no se encuentra expresamente contemplado en la Constitución.
Sin embargo se trata de un derecho que coadyuva al pleno respeto de los
principios de proporcionalidad, razonabilidad, subsidiariedad, necesidad,
provisionalidad y excepcionalidad que debe observar toda prisión provisional
para ser reconocida como constitucional. Se trata propiamente de una
manifestación implícita del derecho a la libertad personal reconocido en el
artículo 2.24) de la Carta Fundamental; y, en tal medida, se funda en el respeto a
la dignidad de la persona humana.
- Debe señalarse que existen diversos tratados en materia de derechos humanos
ratificados por el Estado que sí reconocen expresamente este derecho. Tal es el
caso del artículo 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que
establece que “[t]oda persona detenida (...) tendrá derecho a ser juzgada dentro
de un plazo razonable o a ser puesta en libertad”. Por su parte, el artículo 7.5 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconoce el derecho de
“[t]oda persona detenida o retenida (...) a ser juzgada dentro de un plazo
razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso”.
Por ello, el derecho a que la detención preventiva no exceda de un plazo
razonable forma parte del núcleo mínimo de derechos reconocidos por el
sistema internacional de protección de los derechos humanos, y por tanto no
puede ser desconocido.
- En su oportunidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso
Suárez Rosero contra Ecuador, expidió la sentencia del 12 de noviembre de
1997, en la que expresó en relación a los artículos 7.5 y 8 de la Convención
Americana, que la finalidad de dichos dispositivos es impedir que los acusados
permanezcan largo tiempo bajo acusación, ya que ésta debe decidirse en forma
pronta (párrafo 70); en ese sentido precisó que el proceso termina cuando se
dicta una sentencia definitiva y firme, de modo que en materia penal, comprende
a todo el procedimiento (párrafo 71). Finalmente, en relación a la razonabilidad
del plazo de detención, citando al Tribunal Europeo de Derechos Humanos
(TEDH: Motta, 19/02/1991; Ruíz Mateos c. España, 23/06/1993), señaló que
debía tomarse en cuenta tanto la complejidad del asunto como la actividad
procesal del interesado y la conducta de las autoridades judiciales.
- Teniendo en cuenta ello, se advierte que la prolongación de la investigación a
que se hace referencia en el dispositivo modificado está motivado por
circunstancias tales como la comisión del delito a través de una organización
criminal, situación que es de especial dificultad o complejidad y afecta el
desarrollo del proceso, por lo que se justifica dicho cambio legislativo.
De otro lado, dicha prolongación no queda librada al capricho o arbitrio del
juzgador, dado que éste está en la obligación, por mandato constitucional -
reiterado en la norma bajo análisis–, de motivar adecuadamente la decisión que
expida en ese sentido, en los términos previstos por el artículo 139.5) de la
Constitución.
28. Finalmente, respecto a la posibilidad de dictar ciertas medidas limitativas de
derechos, prevista por el Decreto Legislativo Nº 988, en tanto modifica parte del
artículo 2º de la Ley 27379, este Colegiado precisa que si bien se ha establecido que
ello es competencia del juez penal –pues no podría ser de otro forma–, aquellas
deben ser dictadas respetando los derechos y garantías previstas en la Constitución,
principalmente la motivación de la resolución, dado que ello permite un mejor
control de las decisiones jurisdiccionales en sede constitucional.
5.3.4 Reglas para el tratamiento de la denominada “prueba trasladada” prevista en el
artículo 261º del Código de Procedimientos Penales
29. El precitado artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 también modificó el artículo
261 del Código de Procedimientos Penales, estableciendo que la sentencia dictada
en otro proceso podrá constituir prueba en uno distinto de aquel en el que se dictó,
cuando se acredite en dicha resolución, sea la existencia o naturaleza de una
organización delictiva o una modalidad o patrón de actuación en la comisión de
hechos delictivos o los resultados o daños derivados de los mismos. Como
consecuencia de ello la sentencia constituye prueba respecto de la existencia o
forma de actuación de esta organización en cualquier otro proceso penal, la misma
que debe ser valorada conforme al artículo 283 del Código de Procedimientos
Penales.
30. Este Tribunal considera que dicho precepto podría ser salvado si se precisan
algunos criterios para evitar defectos o vicios en su aplicación:
a. En principio, la sentencia de un proceso penal puede ser utilizada en cualquier
otro proceso; pero ello no la convierte en prueba plena.
b. Los hechos acreditados en esa sentencia lo están en relación a los condenados.
Si un tercero es juzgado por los mismos hechos, puede cuestionar no sólo si
tales hechos han ocurrido, sino también cuestionar su participación en ellos.
c. El medio probatorio debe ser incorporado al proceso, de modo que se
garanticen las garantías procesales penales establecidas en la Constitución, entre
ellas la relacionada con los derechos de contradicción y de defensa.
d. Además, en relación a la valoración de la precitada sentencia, la norma remite al
artículo 283 del Código de Procedimientos Penales, que establece que “Los
hechos y las pruebas que los abonen serán apreciados con criterio de
conciencia”; esto es, que su valor probatorio depende de la evaluación que el
juez realice de todos los actuados en el proceso.
5.3.5 Reglas que incrementan las facultades de la Policía Nacional del Perú en la
investigación preliminar
31. Este Colegiado tampoco encuentra vicio de inconstitucionalidad en la modificatoria
introducida por el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 en el artículo 1 de la
Ley N.º 27934, cuando agrega o establece nuevas facultades para la Policía
Nacional, en la investigación preliminar, puesto que ello en modo alguno afecta la
potestad contenida en el artículo 159 inciso 4 de la Constitución en lo relativo a que
corresponde al Ministerio Público la conducción de la investigación del delito,
donde además se precisa que la Policía Nacional está obligada a cumplir los
mandatos de aquél, en el ámbito de su función.
32. Además, es oportuno recordar que el ejercicio de las funciones encomendadas por
la norma afectada a la Policía Nacional no está exenta del control que debe realizar
el Ministerio Público.
VI. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar que se ha producido la sustracción de la materia respecto del artículo 3 del
Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 259 del Nuevo
Código Procesal Penal (Decreto Legislativo N.º 957); respecto del artículo 1 del
Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 4 de la Ley N.º
27934; y respecto del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982, en cuanto modifica
el artículo 57º del Código Penal.
2. Declarar que la modificación introducida por el artículo 1 del Decreto Legislativo
N.º 983 al artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, no es
inconstitucional, en la medida que sea interpretado y aplicado conforme a lo
dispuesto en el fundamento 30 de la presente resolución.
3. Incorporar el fundamento 18 al presente fallo, de manera que su contenido sea
tomado en cuenta por los jueces penales en los procesos en los que se solicite la
aplicación del artículo 20 inciso 11 del Código Penal.
4. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad en lo demás que
contiene.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º 00012-2008-PI/TC
LIMA
CINCO MIL TRESCIENTOS
NOVEINTAITRES CIUDADANOS
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO LANDA ARROYO
Y DEL MAGISTRADO BEAUMONT CALLIRGOS
Con el debido respeto por las opiniones de los magistrados colegas, me permito, a
través de este voto, expresar mi posición sobre el caso:
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan Miguel Jugo Viera y más
de Cinco mil ciudadanos contra algunos extremos de las siguientes disposiciones: artículos
1 y 2 del Decreto Legislativo N.º 982, artículos 1, 2 y 3 del Decreto Legislativo Nº 983,
Decreto Legislativo N.º 988 y artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante : Juan Miguel Jugo Viera y más de cinco
mil ciudadanos.
Disposiciones sometidas a control : Decretos Legislativos Nº 982, 983, 988 y 989.
Disposiciones constitucionales : Artículos 2 incisos 1, 4 y 24, 28, 104, 139,
inciso 3, 159 y 200.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de
determinados extremos de las siguientes
disposiciones: artículos 1º y 2º del Decreto
Legislativo N.º 982, artículos 1º, 2º y 3º del
Decreto Legislativo N.º 983, Decreto
Legislativo N.º 988 y artículo 1º del Decreto
Legislativo N.º 989.
III. DISPOSICIONES LEGALES CUESTIONADAS
Decreto Legislativo N.º 982
Artículo 1
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 20 del Código Penal, introduciendo el
inciso N.º 11 en el referido artículo:
“Artículo 1.- Modifícase los artículos 2, 20, 29, 46-A, 57, 102 y 105 del Libro Primero (Parte
General) del Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los términos
siguientes:
(...)
Artículo 20.- Inimputabilidad
Está exento de responsabilidad penal:
(...)
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento de su
deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte”:
Se cuestiona también el extremo en el que se modifica el artículo 57 del Código Penal,
introduciendo una nueva causal por la que no procede la suspensión de la ejecución de la
pena:
“Artículo 1.- Modifícase los artículos 2, 20, 29, 46-A, 57, 102 y 105 del Libro Primero (Parte
General) del Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los términos
siguientes:
(...)
“Artículo 57.- Requisitos
El Juez podrá suspender la ejecución de la pena siempre que se reúnan los requisitos
siguientes:
(...)
La suspensión de la pena no procederá si el agente es reincidente o habitual”.
Artículo 2
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal, concretamente lo
referido a la participación en huelgas por parte de funcionarios públicos con poder de
decisión:
“Artículo 2.- Modifícase los artículos 148-A, 152, 200, 296, 296-A, 297, 298, 299, 316, 317,
367, 404, 405 e incorpórase los artículos 195, 409-A, 409-B y 417-A del Libro Segundo (Parte
Especial) del Código Penal, promulgado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los
siguientes términos:
(...)
Artículo 200.- Extorsión
(...)
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza o de
dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución Política del
Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para terceros cualquier
beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será
sancionado con inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2) del artículo 36 del Código Penal.
Decreto Legislativo N.º 983
Artículo 1
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 244 inciso 2 del Código de Procedimientos
Penales:
Artículo 1.- Modifícase el artículo 16 y la denominación del Título II del Libro II y los artículos
94, 97, 102, 188, 238, 244, 248, 251, 260, 261, 263 y 267 del Código de Procedimientos
Penales, aprobado por Ley Nº 9024, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 244.- Examen del acusado
(...)
2. El acusado es examinado por el Fiscal, por los abogados de la parte civil, del tercero civil,
por su abogado y por el Director de Debates, en ese orden. Los demás miembros de la Sala,
sólo podrán examinar al acusado si existiera la necesidad de una aclaración. En todos estos
casos, el interrogatorio será directo.
(...)
Se cuestiona, además, el extremo del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 que
modifica el artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, permitiendo valorar en los
procesos penales, la sentencia firme en la que se tenga por acreditada la existencia o
naturaleza de una organización delictiva o asociación ilícita para delinquir:
Artículo 1.- Modifícase el artículo 16 y la denominación del Título II del Libro II y los artículos
94, 97, 102, 188, 238, 244, 248, 251, 260, 261, 263 y 267 del Código de Procedimientos
Penales, aprobado por Ley Nº 9024, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 261.-
En los delitos perpetrados por miembros de una organización criminal o asociación ilícita para
delinquir, la Sala a pedido de las partes o de oficio podrá realizar las actuaciones probatorias
siguientes:
(...)
La sentencia firme que tenga por acreditada la existencia o naturaleza de una organización
delictiva o asociación ilícita para delinquir determinada, o que demuestre una modalidad o
patrón de actuación en la comisión de hechos delictivos o los resultados o daños derivados de
los mismos, constituirá prueba con respecto de la existencia o forma de actuación de esta
organización o asociación en cualquier otro proceso penal, la misma que deberá ser valorada
conforme al artículo 283”.
Artículo 2
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 137 del Código Procesal Penal,
introduciendo una nueva causal para la procedencia de la prolongación del plazo de
detención:
“Artículo 2.- Modifícase el artículo 137 del Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto
Legislativo Nº 638, en los términos siguientes:
Artículo 137.-
(...)
Cuando el delito se ha cometido a través de una organización criminal y el imputado pudiera
sustraerse a la acción de justicia o perturbar la actividad probatoria, la detención podrá
prolongarse hasta por un plazo igual. La prolongación de la detención se acordará mediante
auto debidamente motivado, de oficio por el Juez o a solicitud del Fiscal y con conocimiento
del inculpado. Contra este auto procede el recurso de apelación, que resolverá la Sala, previo
dictamen del Fiscal Superior dentro del plazo de setenta y dos horas.
(...)”.
Artículo 3
Se cuestiona el extremo que modifica el 259 del Nuevo Código Procesal Penal,
modificando el concepto de flagrancia:
Artículo 3.- Modifícase los artículos 24, 259, 318, 319, 382 y adiciónese el inciso “c” al
numeral 1) y el numeral 10) al artículo 523 del Nuevo Código Procesal Penal, aprobado por el
Decreto Legislativo Nº 957, en los términos siguientes:
“Artículo 259.-
1. La Policía detendrá, sin mandato judicial, a quien sorprenda en flagrante delito. Existe
flagrancia cuando el sujeto agente es descubierto en la realización del hecho punible, o acaba
de cometerlo, o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho
punible, sea por el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio
audiovisual o análogo que haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las 24
horas de producido el hecho punible.
b) Es encontrado dentro de las 24 horas, después de la perpetración del delito con efectos o
instrumentos procedentes de aquél o que hubieren sido empleados para cometerlo o con
señales en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría o participación en el
hecho delictuoso
(...)”.
Decreto Legislativo N.º 988
Se cuestiona el artículo único del referido Decreto Legislativo en la parte que modifica el
artículo 2 de la Ley 27379, introduciendo la posibilidad de llevar a cabo la incomunicación
del detenido:
“Artículo Único.- Modifícase el inciso 3) e incorpórase los incisos 4) y 5) al artículo 1;
incorpórase los incisos 2-a) y 3) y modifícase los incisos 4), 7) y 8) del artículo 2; y, modifícase
los artículos 3 y 4 de la Ley N.º 27379, que regula el Procedimiento para adoptar medidas
excepcionales de limitación de derechos en investigaciones fiscales preliminares, en los
términos siguientes:
(...)
Artículo 2.- Medidas limitativas de derechos
El Fiscal Provincial, en casos de estricta necesidad y urgencia, podrá solicitar al Juez Penal
las siguientes medidas limitativas de derechos:
(...)
"2.a. Incomunicación. Esta medida se acordará siempre que resulte indispensable para el
esclarecimiento de los hechos investigados. Puede acumularse a la medida de detención
preliminar, con una duración no mayor de diez (10) días, siempre que no exceda el plazo de
duración de esta última. Esta medida no impide la conferencia en privado del detenido con su
abogado defensor, la que no requiere autorización previa ni podrá ser prohibida".
Decreto Legislativo 989
Artículo 1
Se cuestiona en el extremo que modifica el artículo 1 de la Ley N.º 27934, incrementando
las facultades de la Policía Nacional del Perú en la investigación preliminar:
Artículo 1.- Modifícase los artículos 1 , 2 y 4 e incorpórase los artículos 2-A, 2-B, 2-C, 2-D, 2-
E, 2-F, 2-G y 2-H de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y
el Ministerio Público en la investigación preliminar del delito, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 1.- Actuación de la Policía en la investigación preliminar
La Policía Nacional, en su función de investigación, al tomar conocimiento de hechos de
naturaleza delictiva deberá de inmediato llevar a cabo las diligencias imprescindibles para
impedir que desaparezcan sus evidencias y, en caso de flagrante delito, proceder a la captura
de los presuntos autores y partícipes, dando cuenta sin mayor dilación que el término de la
distancia, en su caso, al Fiscal Provincial, para que asuma la conducción de la investigación.
(...)
Cuando el Fiscal se encuentre impedido de asumir de manera inmediata la conducción de la
investigación debido a circunstancias de carácter geográfico o de cualquier otra naturaleza, la
Policía procederá con arreglo a lo dispuesto en el párrafo precedente, dejando constancia de
dicha situación y deberá realizar según resulten procedentes las siguientes acciones:
(...)
13. Recibir la manifestación de los presuntos autores y partícipes de la comisión de los hechos
investigados.
14. Solicitar y recibir de inmediato y sin costo alguno de las entidades de la Administración
Pública correspondientes, la información y/o documentación que estime necesaria vinculada a
los hechos materia de investigación, para lo cual suscribirá los Convenios que resulten
necesarios, con las entidades que así lo requieran.
15. Realizar las demás diligencias y procedimientos de investigación necesarios para el mejor
esclarecimiento de los hechos investigados.
(...)El Fiscal durante la Investigación puede disponer lo conveniente en relación al ejercicio de
las atribuciones reconocidas a la Policía.
Las partes y sus abogados podrán intervenir en todas las diligencias practicadas y tomar
conocimiento de éstas, pudiendo en cualquier momento obtener copia simple de las
actuaciones, guardando reserva de las mismas, bajo responsabilidad disciplinaria. En caso de
inobservancia del deber de reserva, el Fiscal deberá comunicar al Colegio de Abogados
correspondiente para que proceda con arreglo a sus atribuciones.
El Fiscal dispondrá, de ser el caso, el secreto de las actuaciones en la investigación por un
plazo prudencial que necesariamente cesará antes de la culminación de las mismas, poniendo
en conocimiento de tal decisión a las partes”.
Se cuestiona también el artículo 1 del Decreto legislativo N.º 989 en el extremo que
modifica el artículo 4 de la Ley N.º 27934, modificando la definición de flagrancia:
Artículo 1.- Modifícase los artículos 1 , 2 y 4 e incorpórase los artículos 2-A, 2-B, 2-C, 2-D, 2-
E, 2-F, 2-G y 2-H de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y
el Ministerio Público en la investigación preliminar del delito, en los términos siguientes:
(...)
“Artículo 4.- Detención en flagrancia
A los efectos de la presente Ley, se considera que existe flagrancia cuando el sujeto agente es
descubierto en la realización del hecho punible o acaba de cometerlo o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho
punible, sea por el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio
audiovisual o análogo que haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las
veinticuatro (24) horas de producido el hecho punible.
b) Es encontrado dentro de las veinticuatro (24) horas, después de la perpetración del hecho
punible con efectos o instrumentos procedentes de aquel, o que hubieran sido empleados para
cometerlo, o con señales en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría o
participación en ese hecho delictuoso”.
IV. ANTECEDENTES
4.1. Argumentos del demandante
Don Juan Miguel Jugo Viera y más de Cinco mil ciudadanos interponen demanda
de inconstitucionalidad contra diversas disposiciones de los Decretos Legislativos N.os 982,
983, 988 y 989.
Cuestionan las disposiciones impugnadas alegando, en primer lugar, que exceden la
materia delegada en virtud de la Ley N.º 29009, puesto que habiéndose autorizado
únicamente a regular en materia de delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos,
terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y pandillaje, el Poder
Ejecutivo no se encontraba autorizado a regular sobre materias referidas de forma genérica
a todos los delitos y tipos penales. En este sentido cuestionan el artículo 1 del Decreto
Legislativo N.º 982 en cuanto modifica el artículo 20,11 del Código Penal que regula la
exención de responsabilidad penal para quien actúe en cumplimiento de un deber.
Cuestiona también el mismo artículo 1 del Decreto Legislativo 982, en cuanto modifica el
artículo 57 del Código Penal referido a la suspensión de la pena. También cuestionan el
artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 244 del
Código de Procedimientos Penales, estableciendo nuevas reglas para el interrogatorio del
acusado. En el mismo sentido, alegando exceso en la materia delegada cuestiona el artículo
3 del Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 259 del Nuevo
Código Procesal Penal, modificando el concepto de flagrancia.
Asimismo, alegan que el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 982 es inconstitucional en el
extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal, que tipifica el delito de extorsión. En este
sentido, señalan que no se autoriza a reprimir derechos laborales como la huelga, y que no existe
ningún elemento jurídico para considerar que la participación en huelga de funcionarios públicos
con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza y de dirección constituyan
criminalidad organizada.
De otro lado, las disposiciones legales son también impugnadas por el fondo. En
este sentido, señalan que el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 es inconstitucional en
el extremo que modifica el artículo 20 inciso 11 del Código Penal, por cuanto consideran
que al introducir un supuesto de inimputabilidad para los integrantes de las Fuerzas
Armadas y policiales que “en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma
reglamentaria, cause lesiones o muerte” implica una seria violación de los derechos a la
vida e integridad personal. Asimismo, consideran que se ve vulnerado su derecho al recurso
efectivo contra actos que violen sus derechos fundamentales, por cuanto dicha norma podría generar
impunidad en los miembros de la Policía Nacional y Fuerzas Armadas que incurran en actos
delictivos, lo que resulta totalmente contrario a la obligación del Estado peruano de respetar y
proteger la vida e integridad física de los ciudadanos y permitiría que los policías o
militares lesionen o maten ciudadanos sin siquiera ser procesados.
Cuestionan, también, la modificatoria del artículo 200 del Código Penal (delito de
extorsión) pues consideran que se vulnera el derecho a la huelga, reconocido en el artículo
28 de la Constitución Política, así como la libertad de pensamiento y de expresión,
reconocidas en el inciso 4 del artículo 2 de la Constitución. Alegan, también, que se ve vulnerado el
principio de lesividad. A tal efecto, refieren que mientras el delito de extorsión se materializa a
través de una conducta dolosa que requiere de ánimo de lucro a través del uso de la
violencia o intimidación, que de otro modo no se obtendría, sin embargo la modificatoria en
cuestión distorsiona totalmente el sentido de esta figura delictiva, al comprender acciones que
no buscan obtener ventajas económicas indebidas, olvidando que la extorsión es un delito contra
el patrimonio. Señalan, además, que la agravante incorporada en el delito de extorsión tiene
una pena de 25 años, la que resulta sumamente elevada si es comparada, por ejemplo, con
el delito de homicidio, cuya pena es hasta de 15 años, por lo que consideran que se trata de
sanciones desproporcionadas.
Alegan, también, que el mismo artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 resulta
también inconstitucional en cuanto modifica el artículo 57 del Código Penal, estableciendo que la
suspensión de la pena no procedería si el agente es reincidente o habitual. Al respecto,
considera que vulnera la garantía de la cosa juzgada, por cuanto el acusado terminará
siendo juzgado dos veces por una misma infracción.
Cuestionan también el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que
modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales, que regula el
procedimiento a seguir en el examen del acusado en el juicio oral. Consideran que se viola
el derecho de defensa, por cuanto de acuerdo a la disposición legal cuestionada, el último en
interrogar es el magistrado, por lo que es posible que éste le impida a la defensa poder aclarar
algunos puntos fundamentales. Señalan que hasta antes de la entrada en vigencia de dicha
norma el último en interrogar era el abogado del acusado.
De otro lado, alegan la inconstitucionalidad del artículo 3 del Decreto Legislativo N.º 983
(que modifica el artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal) y del artículo 1 del Decreto
Legislativo N.º 989 (que modifica el artículo 4 de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención
de la Policía Nacional y del Ministerio Público en la investigación preliminar). Consideran que
ambas disposiciones, que extienden la flagrancia hasta 24 horas después de ocurrido el hecho
desvirtúan la naturaleza inmediata de esta institución y vulneran gravemente el derecho a la
libertad y seguridad personales. A tal efecto, refieren que la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, así como la doctrina, han reconocido que para que se configure flagrancia
se requiere de inmediatez temporal y personal.
También cuestionan el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 983, que incorpora al
tercer párrafo del artículo 137 del Código Procesal Penal de 1991 un nuevo supuesto para
prolongar la prisión preventiva. Consideran que dicha modificatoria posibilita la
prolongación de la detención judicial por más de 36 meses. Señalan, además, que la
posibilidad de ampliar el plazo de la detención no se condice con uno de los fines de la
autorización normativa, que era el redefinir los procesos con diligencias pertinentes y
plazos perentorios que permitan decisiones judiciales oportunas, por cuanto con esta
modificatoria mas bien se permitirá una prolongación excesiva del proceso penal, lo que
resulta vulneratorio del derecho al plazo razonable de la detención.
También cuestionan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 que modifica el artículo
261 del Código de Procedimientos Penales, permitiendo valorar en los procesos penales aquellas
sentencias firmes en las que se tenga por acreditada la existencia de una organización delictiva o
asociación ilícita para delinquir. Consideran que ello vulnera el principio de cosa juzgada, toda vez
que el sujeto sería víctima de una doble persecución penal.
Cuestionan, también, el artículo único del Decreto Legislativo N.º 988 que modifica
el artículo 2 de la Ley N.º 27379, Ley que regula el procedimiento para adoptar medidas
excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares, el cual introduce
la posibilidad de decretar la incomunicación del investigado. Aduce que resulta
inconstitucional en tanto no se especifica en qué casos se considera como indispensable la
adopción de esta medida ni se especifica la necesidad de motivar adecuadamente la
resolución que se adopte.
También impugnan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 que modifica los
artículos 1 y 2 de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y
el Ministerio Público en la investigación preliminar, que establece nuevas atribuciones del
la Policía en la investigación preliminar. Consideran que dicha modificatoria disminuye las
atribuciones otorgadas al Ministerio Público con relación a la investigación del delito y
establece mayores atribuciones a la Policía en esta etapa, lo que vulnera las atribuciones del
Ministerio Público reconocidas en los incisos 2 y 4 del artículo 159 de la Constitución.
Alegan que las facultades que la cuestionada modificación legislativa otorga a la policía,
(consistentes en la posibilidad de recibir manifestaciones de los presuntos agresores,
solicitar información a entidades públicas y realizar las demás diligencias necesarias para el
esclarecimiento de los hechos) implican un desconocimiento del rol del Ministerio Público
como director de la investigación.
4.2. Contestación de la demanda
La Procuradora del Ministerio de Justicia contesta la demanda señalando que los
Decretos Legislativos cuestionados sí respetan los términos de la delegación de facultades
legislativas prevista en la Ley Nº 29009, toda vez que el literal “a” del artículo 2 de la
referida ley autoritativa señala que se encuentra dentro del marco de la delegación
legislativa, “establecer una estrategia integral dirigida a combatir con mayor eficacia el
crimen organizado en general, y en especial los delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado
de activos, terrorismo, secuestro, extorsión y trata de personas, así como pandillaje
pernicioso”. En este sentido, considera que la estrategia integral a la que alude la norma en
mención implica efectuar las modificaciones necesarias en la parte general del Código
Penal que permitan cumplir con tal objetivo. Agrega que el fenómeno de la criminalidad
organizada puede enfrentarse de mejor manera si se cuenta con una regulación legal
sistematizada y coherente, que considere una visión global del Derecho Penal y
Penitenciario y normas conexas, así como un fortalecimiento del Estado.
En el mismo sentido, respecto de las cuestionadas modificaciones del Código de
Procedimientos Penales y del Código Procesal Penal por exceder la materia delegada,
señala que resultaba necesario introducir algunas modificaciones que sirvan para mejorar el
particular diseño del proceso judicial, el mismo que es aplicado a los procesos por los
delitos que son materia de delegación de facultades. En tal sentido, la norma no es
inconstitucional, por cuanto está dirigida a lograr una administración de justicia más rápida,
que en forma oportuna permita la solución de dichos procesos, dotando al Poder Judicial de
elementos necesarios para administrar justicia.
Asimismo señala que la modificatoria del artículo 20 inciso 11 del Código Penal no
implica una vulneración del derecho a la vida ni a la integridad personal como se señala en
la demanda, toda vez que lo que se pretende es garantizar el accionar de las fuerzas del
orden en su lucha contra la delincuencia, y en especial contra la criminalidad organizada.
Señala además que se encuentra vigente la Ley N.º 29166 que regula el empleo de la fuerza
por parte de las fuerzas armadas así como el artículo 103º de la Ley Orgánica de la Policía
Nacional del Perú que regula el empleo del arma de fuego por parte de los efectivos
policiales, por lo que considera que la actuación de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional están limitadas.
Sobre el cuestionamiento a la modificatoria del artículo 57 del Código Penal por
considerarse que se vulnera la cosa juzgada, alega que el Tribunal Constitucional ya ha
determinado que la previsión de la institución de la reincidencia es constitucionalmente
válida, y que no implica una doble sanción.
Señala también, que la modificatoria del artículo 200 del Código Penal no vulnera el
derecho a la huelga, libertad de pensamiento, expresión ni derecho de reunión, por cuanto
por la especial característica del cargo que tiene un funcionario con poder de decisión,
confianza y de dirección, ésta le crea una ventaja frente al empleador público, pues dicho
funcionario tiene acceso a información secreta de la institución, o su intervención es
imprescindible para el normal funcionamiento de la entidad estatal, por lo que puede
amenazar al empleador con divulgar dicha información a otros en su perjuicio, a cambio de
una ventaja económica indebida.
Respecto de la cuestionada modificatoria del artículo 244 del Código de Procedimientos
Penales por vulneración del derecho de defensa, señala que a quien debe contradecir el acusado es
al Fiscal y a la parte civil, y no al juez, quien no es parte, por lo que no puede vulnerar el derecho de
defensa que quien interrogue en último lugar sea el titular del órgano jurisdiccional.
Respecto de los cuestionamientos a la modificatoria del artículo 137 del Código
Procesal Penal de 1991 que establece un nuevo supuesto para disponer la prolongación de
la detención, refiere que el Tribunal Constitucional ha señalado que en el expediente N.º
1175-2006-PHC/TC que la prolongación del plazo de la detención no vulnera el derecho al
plazo razonable de la detención cuando se imputa la comisión de hechos a través de una
organización criminal internacional con ramificaciones internacionales, estructura en
compartimientos estancos, división de funciones y con poder para encubrir el accionar que
hacen en este caso dificultosa la actividad del Estado para el debido esclarecimiento de los
hechos.
Respecto de los cuestionamientos a la ampliación de los alcances de la definición de
delito flagrante, considera que se necesitan los mecanismos legales que garanticen el
accionar efectivo y oportuno de las fuerzas del orden, las mismas que de acuerdo a lo
informado presentan múltiples problemas operativos para proceder a la detención en
flagrancia.
Respecto de las alegaciones en el sentido de que sería inconstitucional la
modificatoria del artículo 2 de la Ley N.º 27379, que regula el procedimiento para adoptar
medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones fiscales preliminares,
incorporando la posibilidad de decretar la incomunicación del detenido, alega que la
cuestionada modificatoria señala expresamente que la referida medida se aplicará sólo en
los casos en que sea indispensable para el esclarecimiento de los hechos investigados y que
la medida no incomunica totalmente al inculpado por cuanto no existe impedimento alguno
para que se entreviste con su abogado defensor ni se le impedirá acceder a libros diarios,
revistas y escuchar las noticias.
Finalmente, con respecto a los cuestionamientos a la modificatoria del artículo 1º de
la Ley N.º 27934, que regula la Intervención de la Policía y el Ministerio Público en la
Investigación Preliminar del Delito, que dota a la Policía Nacional del Perú de facultades
adicionales en el marco de la investigación preliminar, considerando que las referidas
facultades adicionales son conforme a lo previsto en el artículo 166º de la Constitución
respecto de la Policía Nacional del Perú.
4.3. Amicus Curiae
Con fecha 17 de febrero de 2007, se apersonó ante este Tribunal la Fundación
Ecuménica para el Desarrollo y la Paz –FEDEPAZ a fin de presentar un informe de amicus
curiae para expresar criterios jurídicos que abonarían a la inconstitucionalidad de las
normas cuestionadas.
V. FUNDAMENTOS
5.1 Sustracción parcial de la materia
1. El Decreto Legislativo N.º 983 en su artículo 3 modifica el artículo 259 del Nuevo
Código Procesal Penal (Decreto Legislativo N.º 957). Asimismo el Decreto
Legislativo N.º 989 en su artículo 1 modifica el artículo 4 de la Ley 27934, que
regula la intervención de la Policía Nacional y el Ministerio Público en la
investigación del delito.
2. El artículo 3 del Decreto Legislativo N.º 983 que modifica el artículo 259º del
Código Procesal Penal establece lo siguiente:
“Artículo 259º.-
1. La Policía detendrá, sin mandato judicial, a quien sorprenda en flagrante delito. Existe
flagrancia cuando el sujeto agente es descubierto en la realización del hecho punible, o acaba
de cometerlo, o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho
punible, sea por el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio
audiovisual o análogo que haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las 24
horas de producido el hecho punible.
b) Es encontrado dentro de las 24 horas, después de la perpetración del delito con efectos o
instrumentos procedentes de aquél o que hubieren sido empleados para cometerlo o con señales
en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría y participación en el hecho
delictuoso.
2. Si se tratare de una falta o de un delito sancionado con una pena no mayor de dos años de
privación de libertad, luego de los interrogatorios de identificación y demás actos de
investigación urgentes, podrá ordenarse una medida menos restrictiva o su libertad”.
3. Por su parte, el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 989 modifica el artículo 4 de
la Ley N.º 27394, definiendo la flagrancia en los siguientes términos:
A los efectos de la presente Ley, se considera que existe flagrancia cuando el sujeto agente es
descubierto en la realización del hecho punible o acaba de cometerlo o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho
punible, sea por el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio
audiovisual o análogo que haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las
veinticuatro (24) horas de producido el hecho punible.
b)Es encontrado dentro de las veinticuatro (24) horas, después de la perpetración del hecho
punible con efectos o instrumentos procedentes de aquel, o que hubieran sido empleados para
cometerlo, o con señales en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría o
participación en ese hecho delictuoso”.
4. Los demandantes cuestionan las referidas modificatorias en el extremo que
extienden la flagrancia hasta 24 horas después de ocurrido el hecho, por cuanto
consideran que desvirtúan la naturaleza de esta institución, al desnaturalizar el
requisito de inmediatez personal y temporal y de este modo vulneran gravemente el
derecho a la libertad y seguridad personales.
5. Al respecto, cabe señalar que con fecha 9 de junio de 2009 se publicó en el Diario
Oficial la Ley N.º 29372, vigente desde el 1 de julio de 2009 la que modifica el
artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal (Decreto legislativo N.º 957) y
disponiendo su entrada en vigencia en todo el país, el mismo que en su inciso 2
establece que:
“Existe flagrancia cuando la realización de un hecho punible es actual y en esa circunstancia el
autor es descubierto o cuando es perseguido y capturado inmediatamente después de haber
realizado el acto punible o cuando es sorprendido con objetos o huellas de que revelan que
acaba de ejecutarlo”.
6. De este modo, ha quedado derogada de manera expresa la cuestionada modificatoria
del artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal. Asimismo, también ha quedado
derogada de manera tácita la modificatoria del artículo 4 de la Ley N.º 27394, lo que
supone sustracción de la materia sobre este punto.
7. Cabe señalar, que en anteriores pronunciamientos, el Tribunal ha entendido que la
derogatoria de una norma no supone necesariamente que ya no sea posible
someterla a un proceso en el que se controle su validez constitucional, en dos
situaciones; a) cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a
pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede
alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si hubiese versado
sobre materia penal o tributaria (Cfr. Exp. N.º 004-2004-AI, fund 2,0019-205-PI
fund 5, 005-2007-AI, fund 1-5).
8. En materia penal, como regla derivada del principio de legalidad penal, resulta
aplicable el tipo penal y la consecuencia jurídico penal vigente al momento de la
comisión del ilícito. Es por ello que, incluso derogada una norma que contenga un
tipo penal y una pena, resulta aplicable a un caso concreto si es que estuvo vigente
al momento de comisión de la infracción. Cosa distinta ocurre en el presente caso,
en el que si bien se trata de una norma penal, regula aspectos atinentes a la
detención preliminar, acto procesal al que le es aplicable la norma vigente al
momento en que ésta se comete y en la que no cabe aplicación ultractiva. Es por
ello que, en el presente caso, la derogatoria en mención comporta la sustracción de
la materia.
5.2 Análisis de constitucionalidad por la forma (exceso en la materia delegada en la ley
autoritativa)
Argumentos de los demandantes
9. Los demandantes alegan que las normas impugnadas han excedido la materia
delegada en virtud de la Ley N.º 29009, puesto que habiéndose autorizado
únicamente a regular en materia de delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de
activos, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y
pandillaje, el Poder Ejecutivo no se encontraba autorizado a regular sobre materias
referidas de forma genérica a todos los delitos y tipos penales.
Argumentos de los demandados
10. Los demandados alegan que los decretos legislativos cuestionados sí han sido
expedidos de conformidad con la delegación de facultades prevista en la Ley N.º
29009, toda vez que el literal “a” del artículo 2 de la referida ley señala que es
objeto de la delegación legislativa: “establecer una estrategia integral dirigida a
combatir con mayor eficacia el crimen organizado en general, y en especial los
delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo, secuestro,
extorsión y trata de personas, así como pandillaje pernicioso”. En este sentido,
consideran que la estrategia integral a la que alude la norma en mención implica
efectuar las modificaciones necesarias en la parte general del Código Penal que
permitan cumplir con tal objetivo. Agregan que el fenómeno de la criminalidad
organizada puede enfrentarse de mejor manera si se cuenta con una regulación legal
sistematizada y coherente que considere una visión global del Derecho Penal y
Penitenciario y normas conexas, así como un fortalecimiento del Estado.
Consideraciones particulares
11. Al respecto, cabe señalar que conforme al artículo 1 de la Ley autoritativa, Ley N.º
29009, se delegaba al Poder Ejecutivo:
“...la facultad de legislar en materia de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo,
secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y pandillaje pernicioso (…) con el
objeto de adoptar e implementar una estrategia integral para combatir eficazmente los citados
delitos”.
12. Siendo ésta la materia delegada, resulta inconstitucional hacer uso de la delegación
legislativa para emitir disposiciones legales que regulen cualquier otra materia que
no se encontrara contemplada en la referida ley autoritativa, como por ejemplo,
delitos no previstos en ella, o de aspectos del proceso penal que no estuvieran
referidos a la materia delegada. A tal efecto, cabe señalar que, como es de verse del
texto citado, el artículo 1 de la referida ley no autoriza únicamente a legislar en
materia de determinados delitos, sino también en materia de “crimen organizado”.
13. Considero que, a fin de determinar lo que debe entenderse por “crimen
organizado”, lo que resulta necesario a efectos de evaluar la observancia de la
autorización normativa, debe acudirse a la definición prevista en la Convención de
las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención
de Palermo), ratificada por el Perú mediante Decreto Supremo N.º 88-2001-RE, la
cual entiende por grupo delictivo organizado:
“Por "grupo delictivo organizado" se entenderá un grupo estructurado de tres o más personas
que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o
más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener,
directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”
14. En este sentido, sólo habrá observancia de la ley autoritativa en materia de crimen
organizado si se legisla en materia de criminalidad organizada conforme a la
definición arriba descrita o si se legisla sobre los delitos de tráfico ilícito de drogas,
lavado de activos, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas o pandillaje
pernicioso.
15. Cabe señalar, entonces, que si bien el artículo 2 de la propia ley autoritativa
explicita una serie de aspectos que deberán ser materia de legislación delegada,
como por ejemplo, modificar el Código de Procedimientos Penales y el Código
Procesal Penal (inciso d) o mejorar los procedimientos para lograr una efectiva
investigación preliminar (inciso e), ello, evidentemente, no implica una
autorización para hacer cualquier modificación a nuestra normativa penal o procesal
penal. Y es que tales disposiciones previstas en el artículo 2 de la ley autoritativa
(que explicita el mandato previsto en el artículo 1) deben de ser interpretadas de
manera concordada con el artículo 1 de la misma ley, que autorizaba al Poder
Ejecutivo a legislar en materia de delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de
activos, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y
pandillaje pernicioso.
16. En este sentido, cuando la Ley N.º 29009 en su artículo 2 autoriza a hacer
modificaciones en una serie de temas tales como la flagrancia delictiva (inciso b),
tipificar nuevas conductas delictivas y perfeccionar los tipos penales vigentes
(inciso c), modificar el Código de Procedimientos Penales y el Código Procesal
Penal (inciso d), mejorar los procedimientos para lograr una efectiva investigación
preliminar (inciso e), la legislación efectuada por el Poder Ejecutivo en virtud de
dicha ley autoritativa sólo puede ser constitucionalmente válida en caso de que se
trate de disposiciones referidas a los delitos contemplados en el artículo 1 de la ley
autoritativa o al crimen organizado. En caso contrario, de verificarse que se legisló
sobre materias distintas a las previstas en la ley autoritativa, ya sea porque se legisló
sobre delitos distintos a los contemplados en la referida Ley N.º 29009 o bien
porque se reguló materias comunes a todos los delitos, la legislación delegada
deviene en inconstitucional por no respetar los términos de la delegación normativa.
17. Conforme a ello, las siguientes disposiciones impugnadas resultan
inconstitucionales por exceder la materia delegada:
-Inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 en los
extremos que modifican el artículo 20 y el artículo 57 del Código Penal.
En cuanto al extremo que modifica el articulo 20 del Código Penal, adiciona un
inciso N.º 11 que establece que:
“El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el
cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause
lesiones o muerte.”
En cuanto al extremo que modifica el artículo 57 del Código Penal, referido a la
suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad, adicionado un supuesto
en el que esta medida no precederá:
“La suspensión de la pena no procederá si el agente es reincidente o habitual”
En ambos casos cabe señalar que la ley autoritativa sólo autorizaba a regular en
materia de determinados delitos y no a establecer una cláusula general aplicable a
todos los tipos penales.
18. Del mismo modo, resultan inconstitucionales aquellas disposiciones que modifican
las normas en materia procesal penal de manera general, sin ninguna referencia a los
delitos que fueron materia de la ley autoritativa. En este sentido, resultan
inconstitucionales:
- Inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el
extremo que modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales.
En cuanto modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales,
estableciendo un nuevo orden en el interrogatorio del acusado en toda clase de
procesos penales. En este caso, el Poder Ejecutivo ha utilizado una autorización
para normar en materia de criminalidad organizada y determinados delitos, para
modificar un aspecto del proceso penal, lo que excede claramente la materia
delegada.
5.2.1 Análisis de constitucionalidad por la forma (exceso en la materia delegada) en la
modificatoria del delito de extorsión
19. Un supuesto especial de inconstitucionalidad por exceso en la materia delegada lo
constituye el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 982 en el extremo que modifica
el artículo 200 del Código Penal, concretamente en lo referido a la criminalización
de la participación en huelgas de funcionarios públicos con poder de decisión.
Texto de la norma impugnada
“El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza
o de dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución
Política del Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para
terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier
otra índole, será sancionado con inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2) del
artículo 36 del Código Penal”.
Argumentos de los demandantes
20. Los demandantes alegan que la cuestionada modificatoria no forma parte de la
materia delegada, ya que no se autoriza a reprimir actos de huelga, sino únicamente
actos de crimen organizado, y que no existe ningún elemento jurídico para
considerar que la participación en huelga de funcionarios públicos con poder de
decisión y los que desempeñan cargos de confianza configure criminalidad
organizada.
Argumentos de los demandados
21. Los demandados alegan que la cuestionada modificatoria se encuentra autorizada
por la ley autoritativa cuando se refiere a “Establecer una estrategia integral
dirigida a combatir con mayor eficacia al crimen organizado en general y en
especial a los delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo,
secuestro, extorsión y trata de personas, así como pandillaje pernicioso” que dicha
norma también autoriza a modificar el Código Penal, por lo que el incremento de
nuevos supuestos de delito de extorsión se encuentra autorizado por la Ley 29009.
Consideraciones particulares
22. Estimo que si bien la ley autoritativa facultó al Poder Ejecutivo a normar materias
relativas al delito de “extorsión”, en el presente caso el Poder Ejecutivo modificó el
artículo 200 del Código Penal (en el que se encuentra previsto el delito de extorsión)
para regular aspectos que no guardan relación con la materia autorizada.
23. En efecto, antes de la modificatoria del artículo 200 del Código Penal, la referida
disposición legal establecía como delito de extorsión:
“El que mediante violencia, amenaza o manteniendo en rehén a una persona, obliga a ésta o a
otra a otorgar al agente o a un tercero una ventaja económica indebida o de cualquier otra
índole”
24. En cambio, la modificatoria añade a dicho delito conductas relativas a la
participación en huelgas de aquellos funcionarios públicos que no tienen
reconocidos dichos derechos en la Constitución.
25. El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N.º 005-2001-
AI/TC hizo frente a un problema similar. En dicha ocasión, mediante Ley
autoritativa se había delegado facultades para normar en materia de seguridad
nacional, y el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto Legislativo N.º 895 bajo el
nomen iuris de “terrorismo agravado” reguló supuestos de robo en banda. Al
respecto, este Tribunal consideró que si bien el delito de terrorismo guardaba
relación con la materia delegada (seguridad nacional), bajo ese nomen iuris el Poder
Ejecutivo había pretendido regular otras materias no contempladas en la ley
autoritativa como el robo en banda, que en realidad respondían al bien
constitucional de seguridad ciudadana que no había sido comprendido en la materia
delegada:
“La necesidad comprensible, real y legítima, de combatir la delincuencia común
organizada en bandas armadas responde, más bien, al objetivo de preservar el orden
interno o la seguridad ciudadana, que a la finalidad de proteger el Estado de Derecho, el
régimen constitucional o la integridad territorial; es decir, que al bien jurídico de la
seguridad nacional. La delincuencia común, aún organizada en bandas armadas, carece de
la motivación político-ideológica que es elemento constitutivo del delito de terrorismo que
atenta contra la seguridad nacional.
No coinciden, entonces, la materia delegada de Seguridad Nacional con el objetivo que
busca la delegación; es decir, combatir la delincuencia común en su expresión de bandas
armadas” (Exp. N.º 005-2001-AI/TC).
26. Del mismo modo, advierto que en el presente caso bajo el nomen iuris de extorsión,
el legislador pretendía proteger bienes de relevancia constitucional tales como la
libertad individual, así como la seguridad personal, la integridad personal, el
patrimonio o la vida, conminando con una pena a quien mediante algún tipo de
amenaza pretenda obtener algún tipo de ventaja. De modo tal que cuando el
legislador autorizó al Poder Ejecutivo a normar en materia de extorsión, en realidad
está autorizando a que complemente la regulación ya establecida, descrita líneas
arriba. Si embargo, el Poder Ejecutivo ha utilizado el mismo nomen iuris para
criminalizar actos consistentes en la participación en huelga (cese de la actividad
laboral) que en modo alguno inciden sobre los bienes arriba descritos.
27. Por lo tanto, advierto exceso en la materia delegada, resultando inconstitucional la
modificatoria del delito de extorsión en el extremo que se incorpora un cuarto
párrafo al artículo200 del Código Penal criminalizando la participación en huelgas
de aquellos funcionarios públicos que no tienen tal derecho reconocido en la
Constitución.
5.3 Análisis de las normas que han sido cuestionadas por el fondo
5.3.1 Nuevas facultades para la Policía Nacional en el marco de la investigación
preliminar
Norma impugnada
28. Se cuestiona el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 que modifica los artículos
1 de la Ley 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y el
Ministerio Público en la investigación preliminar, que establece nuevas atribuciones
a la Policía en la investigación preliminar, agregándole tres facultades:
“Artículo 1º.- La Policía Nacional, en su función de investigación, al tomar conocimiento de
hechos de naturaleza delictiva deberá de inmediato llevar a cabo las diligencias imprescindibles
para impedir que desaparezcan sus evidencias y, en caso de flagrante delito, proceder a la
captura de los presuntos autores y partícipes, dando cuenta sin mayor dilación que el término de
la distancia, en su caso, al Fiscal Provincial, para que asuma la conducción de la investigación.
Cuando el Fiscal se encuentre impedido de asumir de manera inmediata la conducción de la
investigación debido a circunstancias de carácter geográfico o de cualquier otra naturaleza, la
Policía procederá con arreglo a lo dispuesto en el párrafo precedente, dejando constancia de
dicha situación y deberá realizar según resulten procedentes las siguientes acciones:
(...)
13. Recibir la manifestación de los presuntos autores y partícipes de la comisión de los hechos
investigados.
14. Solicitar y recibir de inmediato y sin costo alguno de las entidades de la Administración
Pública correspondientes, la información y/o documentación que estime necesaria vinculada a los
hechos materia de investigación, para lo cual suscribirá los Convenios que resulten necesarios,
con las entidades que así lo requieran.
15. Realizar las demás diligencias y procedimientos de investigación necesarios para el mejor
esclarecimiento de los hechos investigados”.
Argumentos de los demandantes
29. Consideran que la modificatoria en cuestión, la misma que autoriza a la Policía
Nacional a llevar a cabo una serie de actos de investigación sin la participación del
Fiscal, menoscaba la atribución otorgada constitucionalmente al Ministerio Público
como director de la investigación del delito, reconocida en el artículo 159 de la
Constitución.
Argumentos de los demandados
30. Consideran que las facultades adicionales que la norma cuestionada otorga a la
Policía Nacional son conforme al artículo 166 de la Constitución que establece la
investigación del delito como tarea propia de la Policía Nacional.
Consideraciones particulares
El Ministerio Público como director de la investigación preliminar
31. Según el artículo 159º inciso 4 de la Constitución, una de las atribuciones que
corresponde al Ministerio Público es la conducción de la investigación del delito
desde su inicio.
Artículo 159.- Corresponde al Ministerio Público:
(...)
4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está
obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función.
32. A su vez, el artículo 166º de la Constitución establece que la finalidad fundamental
de la Policía Nacional es garantizar, mantener y restablecer el orden interno,
teniendo como una de sus atribuciones la prevención, la investigación y el combate
de la delincuencia.
Artículo 166.- La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y
restablecer el orden interno. (...) Previene, investiga y combate la delincuencia(...).
33. Como puede observarse, por mandato constitucional, la competencia para investigar
el delito ha sido asignada tanto al Ministerio Público como a la Policía Nacional. No
obstante, de una lectura conjunta de los artículos 159º inciso 4 y 166º de la Norma
Suprema, conforme al Principio de Unidad de la Constitución -según el cual, la
interpretación de la Constitución debe estar orientada a considerarla como un “todo”
armónico y sistemático, a partir del cual se organiza el sistema jurídico en su
conjunto (Cfr. Exp. N.º 5854-2005-PA/TC, Caso Pedro Andrés Lizana Puelles,
fund. 12)- se entiende que tanto la Policía Nacional del Perú como el Ministerio
Público intervienen en la investigación del delito, pero es el Ministerio Público
quien ostenta una relación de prelación sobre la Policía Nacional en el ejercicio de
tal competencia.
34. Por tanto, corresponde al órgano titular de la acción penal la dirección de la
investigación del delito, encontrándose la Policía Nacional en una relación de
subordinación funcional respecto del Ministerio Público en las labores de
investigación del delito, siendo el Ministerio Público el encargado de dirigir la
investigación del delito. En función de ello, este Tribunal Constitucional ha
señalado que:
“...la Policía Nacional del Perú desarrolla una función meramente ejecutiva y, por ende,
subordinada funcionalmente, en lo que a la investigación del delito se refiere, al Ministerio
Público” ( Exp. N.º 005-2001-AI/TC).
35. En la sentencia citada se declaró la inconstitucionalidad de determinadas
disposiciones del Decreto Legislativo N.º 897 que disponían que la investigación
del delito sería dirigida por la Policía Nacional del Perú y la posibilidad de decidir
ampliaciones de la investigación. Así:
“El Tribunal considera que el otorgamiento de atribuciones tales como: la incomunicación del
detenido a solicitud de la Policía Nacional, la asignación de abogado de oficio por la Policía
Nacional si el detenido no lo designa, la investigación del delito por la Policía Nacional del
Perú con la intervención del Ministerio Público, la obligación del Ministerio Público de incluir
en la denuncia penal la petición de ampliación de la investigación, a solicitud de la Policía
Nacional, la obligación del juez de aceptar dicha petición y la designación de abogado de oficio
a la persona detenida por parte de la Policía Nacional, trasladan a la Policía Nacional
atribuciones que competen al Ministerio Público conforme al artículo 159°, inciso 4) de la
Constitución. En efecto, es el Ministerio Público el encargado de la conducción del proceso en
la fase prejurisdiccional” (Exp. N.º 005-2001-AI/TC).
36. Ello implica que la labor de investigación policial no es autónoma sino que se
desarrolla bajo la dirección funcional del Ministerio Público, de modo tal que la
Policía Nacional debe actuar bajo la orientación, dirección y vigilancia del
Ministerio Público, debiendo dar cuenta a éste último de las labores realizadas en el
marco de la investigación preliminar.
37. Sin embargo, tal dirección de la investigación por parte del Ministerio Público no
significa que en todos y cada uno de los actos de investigación realizados por la
Policía Nacional del Perú precisen de una orden expresa por parte del Fiscal, sobre
todo en aquellas situaciones de urgencia en las que se requiere llevar a cabo actos de
investigación de actuación inmediata, a efectos de una oportuna obtención de
medios probatorios. Ello en virtud del efectivo cumplimiento del mandato
constitucional de investigación del delito, establecido en los artículos 159º inciso 4
y 166º de la Constitución. Un ejemplo que al respecto nos puede ser útil se
encuentra previsto en el artículo 67, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Penal
(Decreto Legislativo N.º 957) que permite a la Policía Nacional del Perú llevar a
cabo por sí misma actos de investigación por razones de urgencia, con cargo a dar
cuenta de modo inmediato al Fiscal:
“La Policía Nacional en su función de investigación debe, inclusive por propia
iniciativa, tomar conocimiento de los delitos y dar cuenta inmediata al Fiscal, sin
perjuicio de realizar las diligencias de urgencia e imprescindibles para impedir sus
consecuencias, individualizar a sus autores y partícipes, reunir y asegurar los
elementos de prueba que puedan servir para la aplicación de la Ley Penal”.
38. Sin embargo, considero necesario resaltar que tales autorizaciones legales para que
la Policía Nacional del Perú por razones de urgencia decida por sí misma llevar a
cabo determinados actos de investigación implican el deber de la Policía Nacional
del Perú de dar aviso inmediato al Fiscal, quien a su vez, efectuará un control de
tales actuaciones. Asimismo, la autorización a la Policía Nacional del Perú para
decidir por razones de urgencia la realización de determinados actos de
investigación en modo alguno implican el reconocimiento de actuación autónoma
de la Policía Nacional del Perú en el marco de la investigación del delito, la misma
que debe ser conducida y dirigida por el Ministerio Público. De otro modo, si fuera
la Policía Nacional del Perú quien en todos los casos decidiera qué actos de
investigación deben llevarse a cabo y de qué modo, estaría asumiendo un rol de
director de la investigación del delito que no le corresponde.
Análisis de la norma impugnada
39. Como fuera expuesto en los fundamentos precedentes, el reconocimiento a la
Policía Nacional de atribuciones para la decisión de la realización de actos de
investigación es admisible constitucionalmente únicamente atendiendo a la urgencia
de la situación, a fin de un cabal cumplimiento del mandato constitucional de
investigación del delito, establecido en los artículos 159º inciso 4 y 166º de la
Constitución.
40. Asimismo, considero que debe tomarse en cuenta que conforme se señala en el
segundo párrafo del mismo artículo 1 del la Ley N.º 27934, conforme a la
modificatoria cuestionada, tales atribuciones de la Policía Nacional consistentes en
decidir por sí misma los actos de investigación a llevarse a cabo, serán ejercidas por
la Policía Nacional solamente “Cuando el Fiscal se encuentre impedido de asumir
de manera inmediata la conducción de la investigación”.
41. Además, el ejercicio de tales atribuciones otorgadas de manera excepcional a la
Policía Nacional puede y debe ser controlado por el Ministerio Público, en ejercicio
de su rol de guardián de la legalidad, de conformidad con el artículo 159º inciso 1
de la Constitución. La norma impugnada se manifiesta en este sentido, al disponer
en el antepenúltimo párrafo del artículo 1 de la Ley N.º 27934, que la Policía está en
la obligación de presentar actas detalladas de tales actuaciones al fiscal.
42. Por todo lo expuesto, estimo que las nuevas atribuciones otorgadas a la
Policía Nacional en el marco de la investigación del delito (previstas en los
incisos 13, 14 y 15 de la Ley N.º 27934, conforme a la modificatoria
cuestionada) resultan constitucionales, siempre que, tal como lo señala la
propia norma impugnada, respondan a la imposibilidad del fiscal de
asumir de manera inmediata la conducción de la investigación, es decir, se trate de
un caso de urgencia, y en segundo lugar, exista un control de la legalidad de las
actuaciones por parte del Fiscal.
5.3.2 Modificatoria de la Ley N.º 27379, incorporando la posibilidad de que el juez
penal decrete la incomunicación de quien se encuentra sujeto a investigación
preliminar
Norma impugnada
43. Se cuestiona la constitucionalidad del Artículo Único del Decreto Legislativo N.º
988, en el extremo que introduce el inciso “2.a” en el artículo 2º de la Ley N.º
27379, de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de
derechos en investigaciones preliminares. Dicha disposición establece lo siguiente:
“Artículo 2.- El Fiscal Provincial, en casos de estricta necesidad y urgencia, podrá solicitar al
Juez Penal las siguientes medidas limitativas de derechos:
(…)
2.a Incomunicación. Esta medida se acordará siempre que resulte indispensable para el
esclarecimiento de los hechos investigados. Puede acumularse a la medida de detención
preliminar, con una duración no mayor de diez (10) días, siempre que no exceda el plazo de
duración de esta última. Esta medida no impide la conferencia en privado del detenido con su
abogado defensor, la que no requiere autorización previa ni podrá ser prohibida”.
Argumentos de los demandantes
44. Sostienen que dicho precepto viola el derecho de toda persona a no ser
incomunicada, toda vez que no se especifica cuáles son aquellos casos que deben
ser considerados como indispensables ni la necesidad de que las resoluciones que
dispongan tales medidas deban ser motivadas.
Argumentos de los demandados
45. Señalan que la cuestionada modificatoria sólo será de aplicación en aquellos casos
que sean indispensables para el esclarecimiento de los hechos investigados y que la
medida no incomunica totalmente al inculpado, por cuanto no existe impedimento
alguno para que el detenido se entreviste con su abogado defensor ni se le impedirá
acceder a diarios ni revistas.
Consideraciones particulares
La medida de incomunicación en la Constitución
46. La Constitución, en su artículo 2º, inciso 24, literal “g”, establece que la
incomunicación sólo puede producirse en casos indispensables para el
esclarecimiento de un delito y respetando la regulación legal pertinente:
“Nadie puede ser incomunicado sino en caso indispensable para el esclarecimiento de un
delito, y en la forma y por el tiempo previstos por la ley. La autoridad está obligada bajo
responsabilidad a señalar, sin dilación y por escrito, el lugar donde se halla la persona
detenida”.
47. Asimismo, el Tribunal Constitucional ya ha tenido oportunidad de pronunciarse
sobre los alcances de dicha disposición constitucional, con ocasión de la sentencia
recaída en el Exp. N.º 0010-2002-AI/TC, habiendo precisado en dicha ocasión que
el dictado de la medida de incomunicación es admitido únicamente en aquellos
casos en los que resulte indispensable para el esclarecimiento de un delito, bajo la
forma y por el tiempo previstos por la ley, sin perjuicio de la responsabilidad de la
autoridad de señalar, sin dilación y por escrito, el lugar donde se halla la persona
detenida:
“172. (…) el Tribunal Constitucional ha de recordar que el derecho a no ser incomunicado no
es un derecho absoluto, sino susceptible de ser limitado, pues como el mismo literal “g”, inciso
24), del artículo 2° de la Constitución se encarga de precisar, tal incomunicación puede
realizarse en los casos indispensables para el esclarecimiento de un delito, y en la forma y por
el tiempo previstos por la ley. En tal supuesto, “la autoridad está obligada bajo responsabilidad
a señalar, sin dilación y por escrito, el lugar donde se halla la persona detenida”.
En consecuencia, no hay un derecho absoluto a no ser incomunicado. Éste puede efectuarse,
excepcionalmente, en los casos indispensables, y siempre que con ello se persiga el
esclarecimiento de un delito, considerado como muy grave. Además, el Tribunal Constitucional
considera que cuando la Constitución alude a la existencia de un “caso indispensable”, con
ello exige la presencia de una razón objetiva y razonable que la justifique. Pero, a su vez, sea
cual fuere esa base objetiva y razonable, tal incomunicación no puede practicarse para otros
fines que no sean el esclarecimiento de un delito, en la forma y plazo que la ley establezca.
173. En segundo lugar, aunque el literal “g”, inciso 24), del artículo 2° de la Constitución no
indique expresamente la autoridad responsable para decretar la incomunicación, el Tribunal
Constitucional entiende que ella debe ser efectuada necesariamente por el Juez penal, en tanto
que se trata de una medida limitativa de un derecho fundamental”.
48. Como es de verse, conforme ha sido establecido por el Tribunal en la referida
sentencia, cuando la Constitución hace referencia a la existencia de un caso
indispensable, ello significa que es la presencia de una razón objetiva y razonable la
que debe servir como justificación para el dictado de la medida de incomunicación.
Sin embargo, sea cual fuere esa base objetiva y razonable, tal incomunicación no
puede practicarse para otros fines que no sean el esclarecimiento de un delito, en la
forma y plazo que la ley establezca. Asimismo, si bien es cierto que el literal
“g” del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución no indica expresamente la
autoridad responsable del dictado de la medida de incomunicación, el Tribunal
Constitucional en la sentencia precitada entendió que ello debe ser necesariamente
efectuado por un órgano jurisdiccional, en tanto que se trata de una medida
limitativa de un derecho fundamental.
Análisis de la norma legal impugnada
49. Analizando la norma impugnada a la luz de lo establecido por el literal “g” del
inciso 24 del artículo 2º de la Constitución y del desarrollo del mismo realizado por
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se llega a la conclusión de que tal
norma es conforme a la Constitución, por cuanto reconoce expresamente que la
autoridad competente para el dictado de la medida de incomunicación es la
autoridad jurisdiccional, en concordancia con la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, y además, establece el plazo y la forma en que dicha medida debe
ser dictada, aspectos cuya regulación ha sido expresamente delegada al legislador
por la Constitución.
50. La alegación de los demandantes en el sentido de que se incurre en
inconstitucionalidad al no precisar cuáles son aquellos casos que deben ser
entendidos como indispensables, antes que un problema de inconstitucionalidad en
abstracto de la norma impugnada, implica un problema de indeterminación al
momento de la aplicación de la ley, toda vez que el carácter de indispensable no
puede ser determinado en abstracto, sino que requerirá un análisis respecto a un
caso en concreto.
51. En consecuencia, dicha alegación debe ser rechazada, toda vez que el proceso de
inconstitucionalidad implica un análisis de constitucionalidad de la norma legal
impugnada en abstracto. En aquellos casos en los que la inconstitucionalidad de la
norma se exprese únicamente en determinados casos en concreto no corresponderá
su expulsión del ordenamiento jurídico vía declaratoria de inconstitucionalidad sino
su inaplicación a dichos casos, en ejercicio del control difuso establecido en el
artículo 138º de la Constitución.
52. De otro lado, en cuanto al cuestionamiento de los demandantes referido a que no se
ha especificado que la resolución judicial que dispone una medida de
incomunicación requiere ser motivada, este Tribunal considera que dicho argumento
también debe ser desestimado, toda vez que dicha especificación no es necesaria por
cuanto, en virtud del artículo 139º inciso 5 de la Constitución, toda resolución
judicial debe estar debidamente motivada, estando además el Juez penal, conforme
a lo establecido en el artículo 45º de la Constitución, a ejercer su función con pleno
respeto de los derechos fundamentales de las personas, así como de la Constitución
y de las leyes. En todo caso, la contravención de dicho deber de motivación
comportaría una afectación, en concreto, de los derechos fundamentales del
investigado, pero la misma no se derivaría de un defecto de constitucionalidad de la
norma en cuestión.
53. En tal sentido, concluyo que la disposición cuestionada es constitucionalmente
válida.
5.3.3 Prolongación del mandato de detención
Norma impugnada
54. Los demandantes sostienen que es inconstitucional el artículo 2 del Decreto
Legislativo 983, que modifica el artículo 137 del Código Procesal Penal de 1991
(Decreto Legislativo N.º 638), introduciendo un supuesto adicional para la
procedencia de la prolongación del plazo de la detención judicial:
Artículo 2.- Modifícase el artículo 137 del Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto
Legislativo Nº 638, en los términos siguientes:
(...)
Cuando el delito se ha cometido a través de una organización criminal y el imputado pudiera
sustraerse a la acción de justicia o perturbar la actividad probatoria, la detención podrá
prolongarse hasta por un plazo igual(...)”.
Argumentos de los demandantes
55. Consideran que dicha modificatoria permite prolongar la prisión preventiva más
allá de 36 meses, lo que contravendría jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la
cual ha establecido que la prolongación de la detención más allá de dicho plazo sólo
puede darse en caso de que la dilación sea atribuible al propio procesado.
Argumentos de los demandados
56. Señalan que el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el
expediente N.º 1175-2006-PHC/TC que una prolongación de la detención por un
plazo superior a 36 meses es constitucionalmente admisible cuando se trata de una
organización criminal internacional con estructura y compartimientos estancos, y
con poder como para encubrir su accionar, lo que hace dificultosa la actividad del
Estado en el debido esclarecimiento de los hechos.
Consideraciones particulares
57. Respecto de lo alegado por los demandantes, cabe señalar que, en efecto, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional ya ha hecho una interpretación conforme
a la Constitución de las normas relativas a la detención judicial contenidas en el
Código Procesal Penal de 1991 (Decreto Legislativo N.º 638), en el sentido de que
la prisión preventiva no debe exceder, en principio, los 36 meses, excepto cuando la
dilación en el proceso se base en retrasos atribuibles objetiva e
inequívocamente al propio procesado (Exp. N.º 2915-2004-PHC/TC, Tiberio
Berrocal Prudencio). Asimismo, a través de posteriores pronunciamientos, el
Tribunal Constitucional complementó el criterio esbozado, señalando que era
también admisible la prolongación de la detención más allá de los treinta y seis
meses en caso de que la complejidad del asunto controvertido se deba a que se trata
de una organización internacional dedicada al tráfico ilícito de drogas (Exp. N.º
7624-2005-PHC/TC, Hernán Ronald Buitrón Rodríguez).
58. En tal sentido, resultaría inconstitucional una modificatoria legal que permita una
prolongación de la detención judicial sin sentencia de primer grado por un término
mayor a los 36 meses, en situaciones distintas a los supuestos consistentes en 1)
dilaciones procesales imputables al procesado o 2) que se trate del procesamiento de
miembros de una organización internacional dedicada al tráfico ilícito de drogas.
Sin embargo, cabe señalar que la modificatoria cuestionada no dispone que la
detención durará más de 36 meses. Antes bien, se limita a fijar un supuesto
adicional para la prolongación de la detención.
59. Asimismo, advierto que tal supuesto de prolongación de la detención previsto en la
disposición cuestionada no introduce sustancialmente una modificación de las
circunstancias en las que puede darse una prolongación de la detención. Ya el
segundo párrafo del referido artículo 137 del Código Procesal Penal de 1991
preveía- y prevé aun- que la prolongación del mandato de detención procederá:
“Cuando concurren circunstancias que importen una especial dificultad o una especial
prolongación de la investigación y que el inculpado pudiera sustraerse a la acción de la
justicia o perturbar la actividad probatoria”.
60. La modificatoria en cuestión dispone que se requiere “...que el inculpado pudiera
sustraerse a la acción de la justicia o perturbar la actividad probatoria”, lo que ya
se encuentra previsto como presupuesto para prolongar el plazo de la detención en
las normas vigentes. A su vez, la referida modificatoria exige como presupuesto
para dictar la prolongación de la detención, que el delito imputado se haya
“...cometido a través de una organización criminal...”, lo que a mi juicio no
comporta sustancialmente una modificación de los requisitos previstos para la
prolongación de la detención. Puesto que si ya la ley establece que se exige la
concurrencia de circunstancias que importen una especial prolongación de la
investigación, la norma cuestionada se ha limitado a especificar un supuesto
concreto dentro de las circunstancias que genéricamente pueden implicar una
especial prolongación de la investigación, consistente en la comisión de delitos a
través de una organización criminal, la misma que por su propia naturaleza supone
una mayor dificultad en la investigación respecto de delitos cometidos por sujetos
individuales. En ente sentido, considero que la modificatoria en cuestión resulta
constitucionalmente válida.
5.3.4. Modificatoria del artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, que
permite considerar como prueba la sentencia firme que tenga por acreditada la
existencia o naturaleza de una organización delictiva o asociación ilícita para
delinquir
Norma impugnada
61. Los demandantes cuestionan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983, en el
extremo que modifica el artículo 261 del Código de Procedimientos Penales.
Concretamente cuestionan el tercer párrafo del nuevo texto de dicha disposición.
Norma cuestionada:
“La sentencia firme que tenga por acreditada la existencia o naturaleza de una organización
delictiva o asociación ilícita para delinquir determinada, o que demuestre una modalidad o
patrón de actuación en la comisión de hechos delictivos o los resultados o daños derivados de
los mismos, constituirá prueba con respecto de la existencia o forma de actuación de esta
organización o asociación en cualquier otro proceso penal, la misma que deberá ser valorada
conforme al artículo 283”.
Alegaciones de los demandantes
62. Alegan que la norma impugnada vulnera la garantía de la inmutabilidad de la cosa
juzgada. Al respecto, consideran que la cuestionada modificatoria, al establecer la
valoración como medio probatorio de la infracción cometida en el primer proceso
penal, implica la imposición de una sanción por un mismo hecho más de una vez,
esto es, una doble persecución penal.
Alegaciones de los demandados
63. Los demandados no hacen referencia esta norma en la contestación de la demanda
Consideraciones particulares
64. Los demandantes han cuestionado la referida norma bajo el entendido de que
vulnera la garantía de la cosa juzgada, por cuanto implicaría una doble persecución
penal. Al respecto, cabe señalar que si bien los demandantes invocan el principio de
inmutabilidad de la cosa juzgada, alegando que la norma en cuestión implicaría una
doble persecución penal, lo cierto es que tal garantía se encuentra protegida por el
ne bis in idem, antes que la invocada inmutabilidad de la cosa juzgada.
65. El ne bis in idem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el
cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada más de
una vez por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y
fundamento. En su vertiente procesal, en cambio, tal principio comporta que «nadie
pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos», es decir, que un mismo hecho
no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se lleve acabo una
doble persecución contra el imputado. Con ello se impide, por un lado, la dualidad
de procedimientos, así como el inicio de un nuevo proceso cuando concurra la
referida triple identidad entre ambos procesos (Cfr. Expediente N.º 2050-2002-
HC/TC, Carlos Ramos Colque, FJ 19).
66. Al respecto, advierto que la norma cuestionada, que dispone tomar en cuenta a
efectos de la condena penal, una anterior sentencia en la que se tenga por acreditada
la existencia o modo de funcionamiento de una determinada organización delictiva,
no necesariamente implicará una doble persecución penal, toda vez que entre un
proceso y otro no necesariamente existirá triple identidad de sujeto, hecho y
fundamento. Es decir, la sentencia a tomarse en cuenta pudo haber sido materia de
un proceso seguido contra distintas personas, o sobre la base de un hecho distinto, o
referida a la comisión de un delito que protege otro bien jurídico penal, por lo que el
ne bis in idem no resultará afectado por la norma en cuestión.
67. No obstante, estimo que si bien la norma en cuestión no implica una doble
persecución penal que pudiera considerarse vulneratoria del ne bis in idem, en
cambio, la misma otorga un efecto positivo a la cosa juzgada material, lo que en el
marco de un proceso penal resulta vulneratorio del derecho de defensa.
Cosa juzgada material y derecho de defensa
68. Como ya lo ha señalado el Tribunal Constitucional, la cosa juzgada tiene un doble
contenido. Por un lado, un “(…) contenido formal, que alude al hecho de que las
resoluciones que han puesto fin al proceso judicial no puedan ser nuevamente
cuestionadas, en la medida en que ya se han agotado todos los recursos
impugnatorios que la ley prevé, o que, en su defecto, han transcurrido los plazos
exigidos para hacerlo. Y un contenido material, que hace referencia a la materia
contenida en la resolución judicial, la misma que al adquirir tal condición no puede
ser modificada o dejada sin efecto, sea por parte de otros poderes públicos, de
terceros, o inclusive, de los propios órganos jurisdiccionales que emitieron la
resolución judicial en mención…” (Exp. N.° 4587-2004-AA/TC).
69. La dimensión material de la cosa juzgada impide que la resolución jurisdiccional
pueda ser modificada o dejada sin efecto, por parte de otros poderes públicos, de
terceros, o inclusive, de los propios órganos jurisdiccionales.
70. Sin embargo, entiendo que no se puede extender los efectos de la cosa juzgada
material hasta el punto de utilizar como prueba de la ocurrencia de un determinado
hecho lo probado en otro proceso judicial (eficacia positiva), por cuanto ello
comportaría una violación del derecho de defensa. Y es que no es posible oponer al
imputado lo probado en otro proceso judicial sobre la existencia de una
organización criminal, cuando dicho elemento debe ser también sometido a
contradicción y probado en el propio proceso. En el mismo sentido, la doctrina se ha
pronunciado señalando que:
“... la cosa juzgada penal carece de eficacia positiva. Y es que, si bien la cosa juzgada penal
excluye un segundo juicio respecto de la misma persona, no determina prejudicialmente el
contenido de la segunda sentencia ni respecto de otro inculpado por el mismo hecho, ni del
mismo inculpado por un hecho distinto, aun resultando conexo con el ya juzgado anteriormente
o dependiente de él”. (Armenta Deu, Teresa. Derecho procesal penal. Madrid, Marcial Pons, p.
292).
71. En este sentido, si se le imputa a una persona la comisión de un hecho delictivo en
el marco de una organización criminal o una asociación ilícita para delinquir, tal
circunstancia deberá ser probada al interior del propio proceso penal, y no a través
de una sentencia previamente dictada en otro proceso. Por tanto, este Tribunal
Constitucional considera que resulta inconstitucional la norma en mención.
Por tal razones, mi voto es por:
1. Declarar que se ha producido la sustracción de la materia respecto del artículo 3 del
Decreto legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 259 del Nuevo
Código Procesal Penal (Decreto Legislativo N.º 957) y respecto del artículo 1 del
Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 4 de la Ley N.º
27934.
2. Declarar FUNDADA, en parte, la demanda de inconstitucionalidad; en
consecuencia:
a) Declarar inconstitucional el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 en los
extremos que modifican los artículos 20 y 57 del Código Penal.
b) Declarar inconstitucional el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 982 en el
extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal incorporando un
cuarto párrafo que criminaliza la participación en huelgas de aquellos
funcionarios públicos que no tienen reconocido dicho derecho en la
Constitución.
c) Declarar inconstitucional el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el
extremo que modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales
d) Declarar inconstitucional el artículo 1 del DL 983 en el extremo que
modifica el artículo 261 del Código de Procedimientos Penales incorporando
un tercer párrafo.
3. Declarar INFUNDADA la demanda en lo que se refiere al cuestionamiento al
Artículo Único del Decreto Legislativo N.º 988 en el extremo que modifica el
artículo 2 de la Ley N.º 27934 incorporando el inciso “2,a” y el artículo 2 del
Decreto Legislativo N.º 983, en el extremo que modifica el artículo 137 del Código
Procesal Penal de 1991 incorporando nuevos supuestos en los que procede la
prolongación de la detención y el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 en el
extremo que modifica el artículo 1 de la Ley N.º 27934.
Sr.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
EXP. N.º 00012-2008-PI/TC
LIMA
CINCO MIL TRESCIENTOS
NOVEINTAITRES CIUDADANOS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ETO CRUZ
Con la emisión del presente fundamento de voto pretendo dejar en claro mi postura jurídica
en torno al derecho a la protesta social que tienen como correlato los derechos de opinión y
de expresión al que tenemos todos los ciudadanos. Dichos argumentos son los que a
continuación se exponen.
&. Nuestro pronunciamiento sobre la modificatoria del delito de extorsión.
1. Sobre el particular, el tercer, cuarto y siguientes párrafos del reformado artículo 200º
del Código Penal establecen lo siguiente:
TITULO V
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO
CAPITULO VII
EXTORSION
Artículo 200.- Extorsión
(…)
El que mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comunicación o impide el
libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funcionamiento de los servicios públicos o la
ejecución de obras legalmente autorizadas, con el objeto de obtener de las autoridades cualquier
beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado
con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de diez años.
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza o de
dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución Política del Perú,
participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para terceros cualquier beneficio o
ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con
inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2) del artículo 36 del Código Penal.
La pena será no menor de quince ni mayor de veinticinco años si la violencia o amenaza es
cometida:
a) A mano armada;
b) Participando dos o más personas; o,
c) Valiéndose de menores de edad.
Si el agente con la finalidad de obtener una ventaja económica indebida o de cualquier otra índole,
mantiene en rehén a una persona, la pena será no menor de veinte ni mayor de treinta años.
La pena será privativa de libertad no menor de treinta años, cuando en el supuesto previsto en el
párrafo anterior:
a) Dura más de veinticuatro horas.
b) Se emplea crueldad contra el rehén.
c) El agraviado ejerce función pública o privada o es representante diplomático.
d) El rehén adolece de enfermedad grave.
e) Es cometido por dos o más personas.
f) Se causa lesiones leves a la víctima.
La pena será de cadena perpetua cuando:
a) El rehén es menor de edad o mayor de setenta años.
b) El rehén es persona con discapacidad y el agente se aprovecha de esta circunstancia.
c) Si la víctima resulta con lesiones graves o muere durante o como consecuencia de dicho acto.
A su vez, los mencionados incisos 1) y 2) del artículo 36º del Código Penal establecen
lo siguiente:
La inhabilitación producirá, según disponga la sentencia:
1. Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el condenado, aunque provenga de
elección popular;
2. Incapacidad para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter público;
2. Teniendo en cuenta las conductas que prohíbe el legislador penal en la modificatoria
del artículo 200º del Código Penal (obstaculización de vías o del tránsito por parte de
cualquier ciudadano, entre otros supuestos, así como la participación en huelga de
funcionarios públicos con poder decisión o que desempeñan cargos de confianza o de
dirección), es pertinente examinar en qué medida la protesta social constituye un
mecanismo que posee legitimidad constitucional.
&. Legitimidad constitucional de la protesta social. El derecho fundamental a la protesta
3. El articulo 3º de la Constitución establece que “La enumeración de los derechos
establecidos en el capítulo I no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni
otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los
principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma
republicana de gobierno”.
4. Conforme a tal cláusula de los derechos no enumerados y a los criterios y principios
que allí se exigen para identificar un derecho básico, estimo que debe reconocerse en el
ordenamiento jurídico peruano el derecho fundamental a la protesta, el mismo que
aunque posee propiedades relacionadas con los derechos a la libertad de expresión o de
reunión, entre otros bienes constitucionales, posee características propias que lo hacen
individualizable.
5. Conforme al contenido constitucional del derecho fundamental a la protesta, los
ciudadanos tienen el derecho de mostrar individual o colectivamente, su queja o
disconformidad con aquellas acciones u omisiones de las autoridades estatales,
regionales o locales, o incluso, con aquellas personas de derecho privado que prestan
servicios públicos o que se constituyen en centros de poder respecto de los individuos;
de declarar o proclamar públicamente propósitos legítimos, o de mostrar su oposición,
desaprobación o crítica a determinadas políticas públicas que se consideren contrarias a
los derechos constitucionales. Su reconocimiento se encuentra ligado indisolublemente
a valores de tal relevancia como la dignidad del ser humano, el Estado democrático de
derecho, el principio de soberanía del pueblo o la forma republicana de gobierno.
6. No se puede afirmar que el derecho fundamental a la protesta sea el derecho más
importante de todos, pero lo que sí se puede afirmar es que este derecho es
indispensable para la realización de otros derechos básicos (libertad de expresión, de
opinión, de manifestación del pensamiento, de reunión, etc.)
&. Derecho a la protesta y materialización de la democracia
7. En reiterada jurisprudencia, el Tribunal ha destacado que, tal como se desprende de los
artículos 3º y 43º de la Constitución, el Estado peruano es un Estado social y
democrático de derecho. El principio democrático, inherente al Estado Constitucional,
alude no sólo al reconocimiento de que toda competencia, atribución o facultad de los
poderes constituidos emana del pueblo (principio político de soberanía popular) y de su
voluntad plasmada en la Norma Fundamental del Estado (principio jurídico de
supremacía constitucional), sino también a la necesidad de que dicho reconocimiento
originario se proyecte como una realidad constante en la vida social del Estado, de
manera tal que, a partir de la institucionalización de los cauces respectivos, cada
persona, individual o colectivamente considerada, goce plenamente de la capacidad de
participar de manera activa “en la vida política, económica, social y cultural de la
Nación”, según reconoce y exige el artículo 2º 17) de la Constitución.
La democracia se fundamenta pues en la aceptación de que la persona humana y su
dignidad son el inicio y el fin del Estado (artículo 1º de la Constitución), por lo que su
participación en la formación de la voluntad político-estatal, es presupuesto
indispensable para garantizar el máximo respeto a la totalidad de sus derechos
constitucionales.
Desde luego, consustancial a tal cometido es el reconocimiento de un gobierno
representativo y del principio de separación de poderes (artículo 43º de la
Constitución), de mecanismos de democracia directa (artículo 31º de la Constitución),
de instituciones políticas (artículo 35º de la Constitución), del principio de alternancia
en el poder y de tolerancia; así como de una serie de derechos fundamentales cuya
vinculación directa con la consolidación y estabilidad de una sociedad democrática,
hace de ellos, a su vez, garantías institucionales de ésta. [Exp. 04677-2004-PA/TC FJ
12]
8. En el Estado Constitucional si bien se exige el respeto a las decisiones de las mayorías
también se exige que tales decisiones no desconozcan los derechos de las minorías,
pues el poder de la mayoría sólo adquirirá legitimidad democrática cuando se permita la
participación de las minorías y reconozca los derechos de éstas; y finalmente, si bien se
exige mayor participación de los ciudadanos en el Estado, también se exige mayor
libertad frente al Estado.
9. De este modo, la plena materialización de la democracia en un ordenamiento jurídico
como el peruano, exigirá entre otras condiciones, la consideración de que todos somos
iguales, de que la democracia es aquel mecanismo (medio) para lograr la igualdad en el
ejercicio de todos los derechos de los ciudadanos (fin). Mientras exista desigualdad en
una sociedad, la democracia deberá ser aquel instrumento que coadyuve en la remoción
de aquellos obstáculos que impidan realizar la igualdad. No se trata sólo de tratar igual
a los iguales o desigual a los desiguales, sino de remover las condiciones de
desigualdad.
10. Esta labor no sólo corresponde al Estado sino también a los ciudadanos que son al final
los titulares del poder, por lo que una de las formas más eficaces de hacer realidad la
igualdad o el respeto a los derechos fundamentales es precisamente mediante el derecho
a la protesta. Sin la existencia y el respeto del derecho a la protesta no se puede afirmar
que en un ordenamiento como el peruano exista o se respete la democracia.
&. El derecho a la protesta no incluye el uso de la violencia contra personas o bienes. La
responsabilidad de los dirigentes.
11. El contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la protesta no
incluye, sin lugar a dudas, el uso de la fuerza o violencia contra persona alguna, ya sean
personas que participan en la protesta, personas que no han mostrado su voluntad de
participar en la protesta o miembros de las fuerzas del orden, como tampoco incluye el
uso de la fuerza o violencia contra bienes muebles o inmuebles públicos o privados.
12. El arbitrario ejercicio del derecho a la protesta debe ser sancionado por parte del
Estado. La cobertura constitucional del derecho a la protesta culmina allí donde se
hace uso de la violencia. En el Estado Constitucional “el fin no justifica los medios”.
En el Estado Constitucional, una protesta que tenga fines legítimos (por ejemplo, la
defensa del medio ambiente), no pueden justificar medios ilegítimos (por ejemplo,
“toma de carreteras” que interrumpan el tránsito interprovincial, la agresión física
contra aquellos ciudadanos que no participan en la protesta, robos, hurtos, destrucción
de locales de instituciones públicas o de empresas o negocios privados, entre otros).
13. Por ello, resultan compatibles con la Constitución aquellas leyes penales que sancionan
los excesos en el ejercicio del derecho a la protesta. Así, el delito de usurpación
(artículo 202º, incisos 2 y 3 del Código Penal), sanciona a quien “por violencia,
amenaza, engaño o abuso de confianza, despoja a otro, total o parcialmente, de la
posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un derecho real”, o al “que, con
violencia o amenaza, turba la posesión de un inmueble”; el delito de disturbios (artículo
315º del Código Penal), que sanciona a quien “en una reunión tumultuaria, atenta contra
la integridad física de las personas y/o mediante violencia causa grave daño a la
propiedad pública o privada” y a quien “utilice indebidamente prendas o símbolos
distintivos de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional del Perú”; y el delito de
entorpecimiento al funcionamiento de servicios públicos (artículo 283º del Código
Penal), que sanciona a quien “sin crear una situación de peligro común, impide, estorba
o entorpece el normal funcionamiento del transporte; o de los servicios públicos de
comunicación, provisión de agua, electricidad, hidrocarburos o de sustancias
energéticas similares”, y también en “los casos en que el agente actúe con violencia y
atente contra la integridad física de las personas o cause grave daño a la propiedad
pública o privada”, entre otros.
14. De otro lado, es indispensable destacar la responsabilidad que recae sobre los
dirigentes, es decir sobre aquellas personas encargadas de dirigir la protesta cuando ésta
es desarrollada de modo colectivo. Al respecto, siendo innegable que los dirigentes
también gozan del derecho a la protesta recae sobre ellos una mayor responsabilidad en
el desenvolvimiento de ella pues tienen la obligación de prever las consecuencias que
pueda originar. Si en una determinada protesta participan por ejemplo 6,000 personas,
resulta ineludible la obligación de los dirigentes de evaluar previamente los efectos o
secuelas que pueda originar tal movilización de personas. Si se producen daños contra
la propiedad o contra las personas, resulta inválido el argumento conforme al cual las
6,000 personas –continuando con el ejemplo–, son las responsables por tales daños. En
los daños producidos existen responsabilidades penales y civiles individuales, como
también responsabilidades penales y civiles de los dirigentes. El ejercicio del derecho a
la protesta no puede justificar la vulneración de otros derechos fundamentales como el
de propiedad, a la integridad física o incluso a la vida, por lo que debe examinarse en
cada caso concreto las respectivas responsabilidades penales, civiles u otras a que
hubiere lugar.
15. Por todo lo hasta aquí expuesto considero pertinente subrayar que sólo podrá atribuirse
a algún funcionario público responsabilidad por este delito siempre y cuando la
conducta encaje perfectamente dentro del tipo penal, esto es utilice el derecho a la
protesta como instrumento para obtener una ventaja económica indebida, pues ello
significaría distorsionar el normal ejercicio del derecho al que se ha hecho mención en
el presente fundamento de voto.
SR.
ETO CRUZ
EXP. N.º 00012-2008-PI/TC
LIMA
CINCO MIL TRESCIENTOS
NOVEINTAITRES CIUDADANOS
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 días del mes de julio de 2010, el Tribunal Constitucional, en
sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Mesía Ramírez,
Presidente; Beaumont Callirgos, Vergara Gotelli; Calle Hayen; Eto Cruz y Álvarez
Miranda, expide la siguiente sentencia con el fundamento de voto del magistrado Eto Cruz
y el voto singular de los magistrados Landa Arroyo y Beaumont Callirgos, que se agregan
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan Miguel Jugo Viera y más de
cinco mil ciudadanos contra algunos extremos de las siguientes disposiciones: artículos 1º y
2º del Decreto Legislativo N.º 982, artículos 1º, 2º y 3º del Decreto Legislativo N.º 983,
Decreto Legislativo N.º 988 y artículo 1º del Decreto Legislativo N.º 989.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante : Juan Miguel Jugo Viera y más de cinco
mil ciudadanos.
Disposiciones sometidas a control : Decretos Legislativos Nº 982, 983, 988 y 989.
Disposiciones constitucionales : Artículos 2 incisos 1, 4 y 24, 28, 104, 139,
inciso 3, 159 y 200.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de
determinados extremos de las siguientes
disposiciones: artículos 1º y 2º del Decreto
Legislativo N.º 982, artículos 1º, 2º y 3º del
Decreto Legislativo N.º 983, Decreto
Legislativo N.º 988 y artículo 1º del Decreto
Legislativo N.º 989.
III. DISPOSICIONES LEGALES CUESTIONADAS
Decreto Legislativo N.º 982
Artículo 1
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 20º del Código Penal, introduciendo el
inciso 11 en el referido artículo:
“Artículo 1.- Modifícase los artículos 2, 20, 29, 46-A, 57, 102 y 105 del Libro Primero (Parte General)
del Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 20.- Inimputabilidad
Está exento de responsabilidad penal:
(...)
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento de su deber y
en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte”:
Se cuestiona también el extremo en el que se modifica el artículo 57 del Código Penal,
introduciendo una nueva causal por la que no procede la suspensión de la ejecución de la
pena:
“Artículo 1.- Modifícase los artículos 2, 20, 29, 46-A, 57, 102 y 105 del Libro Primero (Parte General)
del Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los términos siguientes:
(...)
“Artículo 57.- Requisitos
El Juez podrá suspender la ejecución de la pena siempre que se reúnan los requisitos siguientes:
(...)
La suspensión de la pena no procederá si el agente es reincidente o habitual.”
Artículo 2
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal, concretamente lo
referido a la participación en huelgas por parte de funcionarios públicos con poder de
decisión:
“Artículo 2.- Modifícase los artículos 148-A, 152, 200, 296, 296-A, 297, 298, 299, 316, 317, 367, 404,
405 e incorpórase los artículos 195, 409-A, 409-B y 417-A del Libro Segundo (Parte Especial) del
Código Penal, promulgado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los siguientes términos:
(...)
Artículo 200.- Extorsión
(...)
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza o de dirección que,
contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución Política del Perú, participe en una
huelga con el objeto de obtener para sí o para terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida
u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2)
del artículo 36 del Código Penal.
Decreto Legislativo N.º 983
Artículo 1
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 244 inciso 2 del Código de Procedimientos
Penales:
Artículo 1.- Modifícase el artículo 16 y la denominación del Título II del Libro II y los artículos 94, 97,
102, 188, 238, 244, 248, 251, 260, 261, 263 y 267 del Código de Procedimientos Penales, aprobado por
Ley Nº 9024, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 244.- Examen del acusado
(...)
2. El acusado es examinado por el Fiscal, por los abogados de la parte civil, del tercero civil, por su
abogado y por el Director de Debates, en ese orden. Los demás miembros de la Sala, sólo podrán
examinar al acusado si existiera la necesidad de una aclaración. En todos estos casos, el interrogatorio
será directo.
(...).
Se cuestiona, además, el extremo del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 que
modifica el artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, permitiendo valorar en los
procesos penales, la sentencia firme en la que se tenga por acreditada la existencia o
naturaleza de una organización delictiva o asociación ilícita para delinquir:
Artículo 1.- Modifícase el artículo 16 y la denominación del Título II del Libro II y los artículos 94, 97,
102, 188, 238, 244, 248, 251, 260, 261, 263 y 267 del Código de Procedimientos Penales, aprobado por
Ley Nº 9024, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 261.-
En los delitos perpetrados por miembros de una organización criminal o asociación ilícita para
delinquir, la Sala a pedido de las partes o de oficio podrá realizar las actuaciones probatorias
siguientes:
(...)
La sentencia firme que tenga por acreditada la existencia o naturaleza de una organización delictiva o
asociación ilícita para delinquir determinada, o que demuestre una modalidad o patrón de actuación en
la comisión de hechos delictivos o los resultados o daños derivados de los mismos, constituirá prueba
con respecto de la existencia o forma de actuación de esta organización o asociación en cualquier otro
proceso penal, la misma que deberá ser valorada conforme al artículo 283.”
Artículo 2
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 137 del Código Procesal Penal,
introduciendo una nueva causal para la procedencia de la prolongación del plazo de
detención:
“Artículo 2.- Modifícase el artículo 137 del Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto Legislativo
Nº 638, en los términos siguientes:
Artículo 137.-
(...)
Cuando el delito se ha cometido a través de una organización criminal y el imputado pudiera sustraerse
a la acción de justicia o perturbar la actividad probatoria, la detención podrá prolongarse hasta por un
plazo igual. La prolongación de la detención se acordará mediante auto debidamente motivado, de oficio
por el Juez o a solicitud del Fiscal y con conocimiento del inculpado. Contra este auto procede el
recurso de apelación, que resolverá la Sala, previo dictamen del Fiscal Superior dentro del plazo de
setenta y dos horas.
(...)”.
Artículo 3
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 259º del Nuevo Código Procesal Penal,
modificando el concepto de flagrancia:
Artículo 3.- Modifícase los artículos 24, 259, 318, 319, 382 y adiciónese el inciso “c” al numeral 1) y el
numeral 10) al artículo 523 del Nuevo Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto Legislativo Nº
957, en los términos siguientes:
“Artículo 259.-
1. La Policía detendrá, sin mandato judicial, a quien sorprenda en flagrante delito. Existe flagrancia
cuando el sujeto agente es descubierto en la realización del hecho punible, o acaba de cometerlo, o
cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho punible, sea por
el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio audiovisual o análogo que
haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las 24 horas de producido el hecho punible.
b) Es encontrado dentro de las 24 horas, después de la perpetración del delito con efectos o instrumentos
procedentes de aquél o que hubieren sido empleados para cometerlo o con señales en sí mismo o en su
vestido que indiquen su probable autoría o participación en el hecho delictuoso
(...)”.
Decreto Legislativo N.º 988
Se cuestiona el artículo único del referido Decreto Legislativo en la parte que modifica el
artículo 2 de la Ley N.º27379, introduciendo la posibilidad de llevar a cabo la
incomunicación del detenido:
“Artículo Único.- Modifícase el inciso 3) e incorpórase los incisos 4) y 5) al artículo 1; incorpórase los
incisos 2-a) y 3) y modifícase los incisos 4), 7) y 8) del artículo 2; y, modifícase los artículos 3 y 4 de la Ley
Nº 27379, que regula el Procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en
investigaciones fiscales preliminares, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 2.- Medidas limitativas de derechos
El Fiscal Provincial, en casos de estricta necesidad y urgencia, podrá solicitar al Juez Penal las siguientes
medidas limitativas de derechos:
(...)
"2.a. Incomunicación. Esta medida se acordará siempre que resulte indispensable para el esclarecimiento
de los hechos investigados. Puede acumularse a la medida de detención preliminar, con una duración no
mayor de diez (10) días, siempre que no exceda el plazo de duración de esta última. Esta medida no impide
la conferencia en privado del detenido con su abogado defensor, la que no requiere autorización previa ni
podrá ser prohibida."
Decreto Legislativo 989
Artículo 1
Se cuestiona en el extremo que modifica el artículo 1 de la Ley N.º 27934, incrementando
las facultades de la Policía Nacional del Perú en la investigación preliminar:
Artículo 1.- Modifícase los artículos 1 , 2 y 4 e incorpórase los artículos 2-A, 2-B, 2-C, 2-D, 2-E, 2-F, 2-G
y 2-H de la Ley Nº 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y el Ministerio Público en
la investigación preliminar del delito, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 1.- Actuación de la Policía en la investigación preliminar
La Policía Nacional, en su función de investigación, al tomar conocimiento de hechos de naturaleza
delictiva deberá de inmediato llevar a cabo las diligencias imprescindibles para impedir que desaparezcan
sus evidencias y, en caso de flagrante delito, proceder a la captura de los presuntos autores y partícipes,
dando cuenta sin mayor dilación que el término de la distancia, en su caso, al Fiscal Provincial, para que
asuma la conducción de la investigación.
(...)
Cuando el Fiscal se encuentre impedido de asumir de manera inmediata la conducción de la investigación
debido a circunstancias de carácter geográfico o de cualquier otra naturaleza, la Policía procederá con
arreglo a lo dispuesto en el párrafo precedente, dejando constancia de dicha situación y deberá realizar
según resulten procedentes las siguientes acciones:
(...)
13. Recibir la manifestación de los presuntos autores y partícipes de la comisión de los hechos
investigados.
14. Solicitar y recibir de inmediato y sin costo alguno de las entidades de la Administración Pública
correspondientes, la información y/o documentación que estime necesaria vinculada a los hechos materia
de investigación, para lo cual suscribirá los Convenios que resulten necesarios, con las entidades que así
lo requieran.
15. Realizar las demás diligencias y procedimientos de investigación necesarios para el mejor
esclarecimiento de los hechos investigados.
(...)El Fiscal durante la Investigación puede disponer lo conveniente en relación al ejercicio de las
atribuciones reconocidas a la Policía.
Las partes y sus abogados podrán intervenir en todas las diligencias practicadas y tomar conocimiento de
éstas, pudiendo en cualquier momento obtener copia simple de las actuaciones, guardando reserva de las
mismas, bajo responsabilidad disciplinaria. En caso de inobservancia del deber de reserva, el Fiscal
deberá comunicar al Colegio de Abogados correspondiente para que proceda con arreglo a sus
atribuciones.
El Fiscal dispondrá, de ser el caso, el secreto de las actuaciones en la investigación por un plazo
prudencial que necesariamente cesará antes de la culminación de las mismas, poniendo en conocimiento
de tal decisión a las partes.”
Se cuestiona también el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 989 en el extremo que
modifica el artículo 4 de la Ley N.º 27934, modificando la definición de flagrancia:
Artículo 1.- Modifícase los artículos 1 , 2 y 4 e incorpórase los artículos 2-A, 2-B, 2-C, 2-D, 2-E, 2-F, 2-G
y 2-H de la Ley Nº 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y el Ministerio Público en
la investigación preliminar del delito, en los términos siguientes:
(...)
“Artículo 4.- Detención en flagrancia
A los efectos de la presente Ley, se considera que existe flagrancia cuando el sujeto agente es descubierto
en la realización del hecho punible o acaba de cometerlo o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho punible, sea por el
agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio audiovisual o análogo que haya
registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las veinticuatro (24) horas de producido el hecho
punible.
b) Es encontrado dentro de las veinticuatro (24) horas, después de la perpetración del hecho punible con
efectos o instrumentos procedentes de aquel, o que hubieran sido empleados para cometerlo, o con señales
en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría o participación en ese hecho delictuoso.”
IV. ANTECEDENTES
4.1. Argumentos del demandante
Don Juan Miguel Jugo Viera y más de cinco mil ciudadanos interponen demanda de
inconstitucionalidad contra diversas disposiciones de los Decretos Legislativos N.os 982,
983, 988 y 989.
Cuestionan las disposiciones impugnadas alegando, en primer lugar, que exceden la
materia delegada en virtud de la Ley N.º 29009, puesto que habiéndose autorizado
únicamente a regular en materia de delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos,
terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y pandillaje, el Poder
Ejecutivo no se encontraba autorizado a regular sobre materias referidas de forma genérica
a todos los delitos y tipos penales. Cuestionan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982
en cuanto modifica el artículo 20,11 del Código Penal, que regula la exención de
responsabilidad penal para quien actúe en cumplimiento de un deber. Cuestionan también
el mismo artículo 1 del Decreto Legislativo 982, en cuanto modifica el artículo 57 del
Código Penal referido a la suspensión de la pena. Finalmente cuestionan el artículo 1 del
Decreto legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 244 del Código de
Procedimientos Penales, estableciendo nuevas reglas para el interrogatorio del acusado. En
el mismo sentido, alegando exceso en la materia delegada, cuestionan el artículo 3 del
Decreto legislativo Nº 983 en el extremo que modifica el artículo 259 del Nuevo Código
Procesal Penal, modificando el concepto de flagrancia.
Asimismo, aducen que el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 982 es
inconstitucional en el extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal, que tipifica el
delito de extorsión. Refieren que no se autoriza a reprimir derechos laborales como la
huelga, y que no existe ningún elemento jurídico para considerar que la participación en
huelga de funcionarios públicos con poder de decisión y los que desempeñan cargos de
confianza y de dirección constituya criminalidad organizada.
De otro lado, las disposiciones legales son también impugnadas por el fondo. Así,
señalan que el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 es inconstitucional en el extremo
que modifica el artículo 20 inciso 11 del Código Penal, por cuanto consideran que la
introducción de un supuesto de inimputabilidad para los integrantes de las Fuerzas Armadas
y policiales que “en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma
reglamentaria, cause lesiones o muerte” implica una seria violación de los derechos a la
vida e integridad personal. Asimismo, consideran que se vulnera su derecho al recurso
efectivo contra actos que violen derechos fundamentales, por cuanto dicha norma podría
generar impunidad en los miembros de la Policía Nacional y Fuerzas Armadas que incurran
en actos delictivos, lo que resulta totalmente contrario a la obligación del Estado peruano
de respetar y proteger la vida e integridad física de los ciudadanos y permitiría que los
policías o militares lesionen o maten ciudadanos sin siquiera ser procesados.
Cuestionan también la modificatoria del artículo 200 del Código Penal (delito de
extorsión) pues consideran que se vulnera el derecho a la huelga, reconocido en el artículo
28 de la Constitución Política, así como la libertad de pensamiento y de expresión,
reconocidas en el inciso 4 del artículo 2 de la Constitución. Alegan asimismo que se
vulnera el principio de lesividad. A tal efecto, refieren que mientras el delito de extorsión se
materializa a través de una conducta dolosa que requiere de ánimo de lucro a través del uso
de la violencia o intimidación, que de otro modo no se obtendría, sin embargo la
modificatoria en cuestión distorsiona totalmente el sentido de esta figura delictiva, al
comprender acciones que no buscan obtener ventajas económicas indebidas, olvidando que
la extorsión es un delito contra el patrimonio. Señalan además que la agravante incorporada
en el delito de extorsión tiene una pena de 25 años, la que resulta sumamente elevada si es
comparada, por ejemplo, con el delito de homicidio, cuya pena es hasta de 15 años, por lo
que consideran que se trata de sanciones desproporcionadas.
Alegan también que el mismo artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 resulta
también inconstitucional en cuanto modifica el artículo 57 del Código Penal, estableciendo
que la suspensión de la pena no procedería si el agente es reincidente o habitual. Al
respecto consideran que vulnera la garantía de la cosa juzgada, por cuanto el acusado
terminará siendo juzgado dos veces por una misma infracción.
Cuestionan también el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que
modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales, que regula el
procedimiento a seguir en el examen del acusado en el juicio oral. Consideran que se viola
el derecho de defensa por cuanto de acuerdo a la disposición legal cuestionada, el último en
interrogar es el magistrado, por lo que es posible que éste le impida a la defensa poder
aclarar algunos puntos fundamentales. Señalan que hasta antes de la entrada en vigencia de
dicha norma el último en interrogar era el abogado del acusado.
De otro lado alegan la inconstitucionalidad del artículo 3 del Decreto Legislativo
N.º 983 (que modifica el artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal) y del artículo 1 del
Decreto Legislativo N.º 989 (que modifica el artículo 4 de la Ley N.º 27934, Ley que regula
la intervención de la Policía Nacional y del Ministerio Público en la investigación
preliminar). Consideran que ambas disposiciones, que extienden la flagrancia hasta 24
horas después de ocurrido el hecho, desvirtúan la naturaleza inmediata de esta institución y
vulneran gravemente el derecho a la libertad y seguridad personales. A tal efecto, refieren
que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así como la doctrina, han reconocido que
para que se configure flagrancia se requiere de inmediatez temporal y personal.
También cuestionan el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 983, que incorpora al
tercer párrafo del artículo 137 del Código Procesal Penal de 1991 un nuevo supuesto para
prolongar la prisión preventiva. Consideran que dicha modificatoria posibilita la
prolongación de la detención judicial por más de 36 meses. Señalan además que la
posibilidad de ampliar el plazo de la detención no se condice con uno de los fines de la
autorización normativa, que era el redefinir los procesos con diligencias pertinentes y
plazos perentorios que permitan decisiones judiciales oportunas, por cuanto con esta
modificatoria más bien se permitirá una prolongación excesiva del proceso penal, lo que
resulta vulneratorio del derecho al plazo razonable de la detención.
Asimismo cuestionan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 que modifica el
artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, permitiendo valorar en los procesos
penales aquellas sentencias firmes en las que se tenga por acreditada la existencia de una
organización delictiva o asociación ilícita para delinquir. Consideran que ello vulnera el
principio de cosa juzgada, toda vez que el sujeto sería víctima de una doble persecución
penal.
Cuestionan también el artículo único del Decreto Legislativo N.º 988 que modifica
el artículo 2 de la Ley N.º 27379, Ley que regula el procedimiento para adoptar medidas
excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares, el cual introduce
la posibilidad de decretar la incomunicación del investigado. Aducen que resulta
inconstitucional en tanto no se precisa en qué casos se considera como indispensable la
adopción de esta medida, ni se especifica la necesidad de motivar adecuadamente la
resolución que se adopte.
También impugnan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 que modifica los
artículos 1 y 2 de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y
el Ministerio Público en la investigación preliminar, que establece nuevas atribuciones de la
Policía en la investigación preliminar. Consideran que dicha modificatoria disminuye las
atribuciones otorgadas al Ministerio Público con relación a la investigación del delito y
establece mayores atribuciones a la Policía en esta etapa, lo que vulnera las atribuciones del
Ministerio Público reconocidas en los incisos 2 y 4 del artículo 159 de la Constitución.
Alegan que las facultades que la cuestionada modificación legislativa otorga a la Policía,
(consistentes en la posibilidad de recibir manifestaciones de los presuntos agresores,
solicitar información a entidades públicas y realizar las demás diligencias necesarias para el
esclarecimiento de los hechos) implican un desconocimiento del rol del Ministerio Público
como director de la investigación.
4.2. Contestación de la demanda
La Procuradora del Ministerio de Justicia contesta la demanda señalando que los
Decretos Legislativos cuestionados sí respetan los términos de la delegación de facultades
legislativas prevista en la Ley Nº 29009, toda vez que el literal “a” del artículo 2 de la
referida ley autoritativa señala que se encuentra dentro del marco de la delegación
legislativa, “establecer una estrategia integral dirigida a combatir con mayor eficacia el
crimen organizado en general, y en especial los delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado
de activos, terrorismo, secuestro, extorsión y trata de personas, así como pandillaje
pernicioso”. Afirma pues que la estrategia integral a la que alude la norma en mención
supone efectuar las modificaciones necesarias en la parte general del Código Penal que
permitan cumplir con tal objetivo. Agrega que el fenómeno de la criminalidad organizada
puede enfrentarse de mejor manera si se cuenta con una regulación legal sistematizada y
coherente, que atienda a una visión global del derecho penal y penitenciario y normas
conexas, así como a un fortalecimiento del Estado.
Así, respecto de las cuestionadas modificaciones del Código de Procedimientos
Penales y Código Procesal Penal por exceder la materia delegada, señala que resultaba
necesario introducir algunas modificaciones que sirvan para mejorar el particular diseño del
proceso judicial, el cual es aplicado a los procesos por los delitos que son materia de
delegación de facultades. Agrega que la norma no es inconstitucional por cuanto está
dirigida a lograr a una administración de justicia más rápida, que en forma oportuna
permita la solución de dichos procesos, dotando al Poder Judicial de elementos necesarios
para administrar justicia.
Asimismo señala que la modificatoria del artículo 20 inciso 11 del Código Penal no
implica una vulneración del derecho a la vida ni a la integridad personal, como se señala en
la demanda, toda vez que lo que se pretende es garantizar el accionar de las fuerzas del
orden en su lucha contra la delincuencia, y en especial contra la criminalidad organizada.
Señala además que se encuentra vigente la Ley N.º 29166 que regula el empleo de la fuerza
por parte de las fuerzas armadas, así como el artículo 103º de la Ley Orgánica de la Policía
Nacional del Perú que regula el empleo del arma de fuego por parte de los efectivos
policiales, por lo que considera que la actuación de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional están limitadas.
Sobre el cuestionamiento a la modificatoria del artículo 57 del Código Penal por
considerarse que se vulnera la cosa juzgada, alega que el Tribunal Constitucional ya ha
determinado que la previsión de la institución de la reincidencia es constitucionalmente
válida, y que no implica una doble sanción.
Señala también que la modificatoria del artículo 20 del Código Penal no vulnera el
derecho a la huelga, las libertades de pensamiento y de expresión ni el derecho de reunión,
por cuanto por la especial característica del cargo que tiene un funcionario con poder de
decisión, confianza y de dirección, ésta le crea una ventaja frente al empleador público,
pues dicho funcionario tiene acceso a información secreta de la institución, o su
intervención es imprescindible para el normal funcionamiento de la entidad estatal, por lo
que puede amenazar al empleador con divulgar dicha información a otros en su perjuicio, a
cambio de una ventaja económica indebida.
Respecto de la cuestionada modificatoria del artículo 244 del Código de
Procedimientos Penales por vulneración del derecho de defensa, aduce que a quien debe
contradecir el acusado es al Fiscal y a la parte civil, y no al juez, quien no es parte, por lo
que no puede vulnerar el derecho de defensa que quien interrogue en último lugar sea el
titular del órgano jurisdiccional.
Respecto de los cuestionamientos a la modificatoria del artículo 137 del Código
Procesal Penal de 1991 que establece un nuevo supuesto para disponer la prolongación de
la detención, refiere que el Tribunal Constitucional ha señalado en el Expediente N.º 1175-
2006-PHC/TC que la prolongación del plazo de la detención no vulnera el derecho al plazo
razonable de la detención cuando se imputa la comisión de hechos a través de una
organización criminal internacional con ramificaciones internacionales, estructura en
compartimientos estancos, división de funciones y con poder para encubrir el accionar, que
tornan en este caso dificultosa la actividad del Estado para el debido esclarecimiento de los
hechos.
Respecto de los cuestionamientos a la ampliación de los alcances de la definición de
delito flagrante, considera que se necesitan los mecanismos legales que garanticen el
accionar efectivo y oportuno de las fuerzas del orden, las mismas que de acuerdo a lo
informado presentan múltiples problemas operativos para proceder a la detención en
flagrancia.
En cuanto a las alegaciones en el sentido de que sería inconstitucional la
modificatoria del artículo 2 de la Ley Nº 27379, Ley que regula el procedimiento para
adoptar medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones fiscales
preliminares, incorporando la posibilidad de decretar la incomunicación del detenido,
sostiene que la cuestionada modificatoria señala expresamente que la referida medida se
aplicará sólo en los casos en que sea indispensable para el esclarecimiento de los hechos
investigados y que la medida no incomunica totalmente al inculpado por cuanto no existe
impedimento alguno para que se entreviste con su abogado defensor ni se le impedirá
acceder a libros diarios, revistas y escuchar las noticias.
Finalmente, con respecto a los cuestionamientos a la modificatoria del artículo 1 de
la Ley N.º 27934, Ley que regula la Intervención de la Policía y el Ministerio Público en la
Investigación Preliminar del Delito, que dota a la Policía Nacional de Perú de facultades
adicionales en el marco de la investigación preliminar, afirma que las referidas facultades
adicionales guardan conformidad con lo previsto en el artículo 166º de la Constitución
respecto de la Policía Nacional de Perú.
V. FUNDAMENTOS
5.1 Sustracción parcial de la materia respecto del artículo 3 del Decreto Legislativo
N.º 983 (que modificaba al artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal); del artículo
1 del Decreto Legislativo N.º 989 (que modificaba el artículo 4 de la Ley N.º 27934) y
del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 (que modificaba el artículo 57º del
Código Penal)
1. En relación al artículo 3 del Decreto Legislativo N.º 983 que modifica el artículo
259 del Nuevo Código Procesal Penal, que regulaba la flagrancia, se ha producido
la sustracción de la materia porque la Ley N.º 29372 ha definido la flagrancia en
términos, ahora sí, acordes con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
(sentencias N.º 1958-2008-PHC; N.º 5423-2008-PHC y N.º 1871-2009-PHC), y no
como se proponía en la legislación modificada, extendiendo dicha situación a las 24
horas posteriores a la comisión del delito.
2. En ese sentido la Ley 29372 ha modificado el artículo 259 del Código Procesal
Penal (Decreto Legislativo N.º 957), con lo que el inciso 2 de dicho dispositivo
vigente a la fecha queda de la siguiente manera:
“Existe flagrancia cuando la realización de un hecho punible es actual y en esa circunstancia el
autor es descubierto o cuando es perseguido y capturado inmediatamente después de haber
realizado el acto punible o cuando es sorprendido con objetos o huellas de que revelan que
acaba de ejecutarlo”.
3. En cuanto al artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989, que modificaba el artículo 4
de la Ley N.º 27934 (definiendo el concepto de flagrancia), igualmente se ha
producido la sustracción de la materia, por las razones precedentemente expuestas,
sobre todo si se tiene que el artículo 2 de la Ley N.º 29372 establece que el artículo
259 del Nuevo Código Procesal Penal (definición de flagrancia) entrará en vigencia
desde el 1 de julio de 2009.
4. También ha operado la sustracción de la materia respecto del artículo 1 del Decreto
Legislativo N.º 982, el cual a su vez modificaba el artículo 57 del Código Penal, al
introducir una nueva causal de suspensión de ejecución de la pena (reincidencia y
habitualidad), toda vez que dicho dispositivo posteriormente fue modificado por el
artículo 1 de la Ley N.º 29407, publicado en el diario oficial El Peruano el 18 de
setiembre de 2009. No obstante ello con ocasión de la demanda de
inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de Abogados del Cono Norte de
Lima contra la Ley N.° 28726, Ley que incorpora y modifica normas contenidas en
los artículos 46, 48, 55, 440 y 444 del Código Penal, y el artículo 135 del Código
Procesal Penal, en el Exp. N.º 0014-2006-PI/TC, este Colegiado tuvo la oportunidad
de pronunciarse sobre la reincidencia, sentencia que tiene la calidad de cosa
juzgada.
5.2 Análisis de constitucionalidad por la forma (exceso en la materia delegada en la ley
autoritativa)
5. Sobre el particular, cabe tener presente que la ley de delegación de facultades es la
Ley N.º 29009, por la que se otorgó facultades al Poder Ejecutivo para que legisle
“en materia de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo, secuestro,
extorsión, crimen organizado, trata de personas y pandillaje pernicioso” “con el
objeto de adoptar e implementar una estrategia integral para combatir eficazmente
los citados delitos” (artículo 1).
6. En el marco de dicha delegación, y en lo que respecta a las normas impugnadas en
la demanda de autos, el Poder Ejecutivo estaba facultado para “establecer una
estrategia integral dirigida a combatir con mayor eficacia el crimen organizado en
general” y en especial, los delitos precitados; “definir con precisión la configuración
de la flagrancia en la comisión de los delitos”; modificar las normas penales para
“tipificar nuevas conductas delictivas, perfeccionar los tipos penales vigentes y
modificar o establecer nuevas penas”; modificar la legislación procesal “para
rediseñar los procesos con diligencias pertinentes y plazos perentorios que permitan
decisiones judiciales oportunas” y “mejorar los procedimientos para lograr una
efectiva investigación preliminar” (artículo 2). Todo ello dentro del marco de los
delitos antes acotados.
7. Sin embargo lo expuesto puede llevar a dos tipos de interpretaciones; por un lado,
la que propone que la legislación delegada debía circunscribirse a la lucha en contra
de los delitos mencionados expresamente en la norma –tráfico ilícito de drogas,
lavado de activos, terrorismo, secuestro, extorsión, crimen organizado, trata de
personas y pandillaje pernicioso–, y por otro lado, la que sugiere que el ámbito de
acción del Poder Ejecutivo es más amplio, dado que se le delegaron facultades para
legislar no solo sobre dichos ilícitos sino también para “establecer una estrategia
integral” en relación a ellos (artículo 2.a de la Ley N.º 29009), y con ello “modificar
el Código Penal” a fin de tipificar nuevas conductas o perfeccionar los tipos penales
vigentes, así como para modificar o establecer nuevas penas (artículo 2.c de la Ley
N.º 29009), o también para “modificar normas conexas” a los delitos precitados
(artículo 2.fº de la Ley N.º 29009).
8. En principio para el Tribunal Constitucional, aunque se ha alegado que el Poder
Ejecutivo ha actuado con exceso al modificar la parte general del Código Penal, tal
situación per se no es inconstitucional. En el presente caso el legislador derivado ha
legislado bajo criterios de política criminal, por lo que correspondía al Parlamento,
en caso de considerar que la legislación otorgada desbordaba el marco de la
facultades delegadas, proceder de acuerdo con lo previsto por el artículo 90 del
Texto Único Ordenado del Reglamento del Congreso; es por ello que, al no existir
recomendación para la derogación de la legislación que excede las facultades dadas
e incluso, al no haberse derogado ella conforme al procedimiento establecido,
significa que la legislación delegada ha sido convalidada por el Congreso de la
República.
9. Esta convalidación opera cuando la norma no puede ser objetada en cuanto al
fondo, sobre todo porque no puede pretenderse que discusiones sustentadas en la
conveniencia de ciertas medidas políticas se trasladen al seno del Tribunal
Constitucional, cuando el análisis que le corresponde a este último es de naturaleza
constitucional.
10. En consecuencia se desestima que las normas impugnadas adolezcan de vicios
formales que la afecten en su constitucionalidad, debiendo procederse a revisar si
tienen vicios materiales que afecten su vigencia.
5.3 Análisis de las normas que han sido cuestionadas por el fondo
5.3.1 Nueva causal de inimputabilidad prevista en el artículo 20.11º del Código Penal
11. El inciso adicionado por el artículo 1º del Decreto Legislativo N.º 982 establece
que:
“11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento
de su deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte”.
12. Formalmente cabe señalar que existe un error de técnica legislativa, dado que
podría considerarse dicho inciso como subsumido dentro del inciso 8) de la misma
norma; sin embargo este problema de técnica o de redundancia introducida por el
legislador no puede acarrear la inconstitucionalidad de dicha norma.
13. Esto es consecuencia del hecho de que solamente puede ser sancionado aquel
comportamiento calificado como reprochable al sujeto que lo realiza.
14. Sin embargo el Estado puede también determinar en qué casos su acción punitiva
puede ser limitada; es por ello que en el artículo 20º del Código Penal se han
precisado los casos en los que los autores de un hecho, en principio ilícito, están
exentos de responsabilidad, esto es, que su conducta se considera irreprochable.
15. De modo que lo dispuesto en el inciso 11) del artículo 20º del Código Penal,
añadido por el dispositivo impugnado, no es inconstitucional, tanto más cuando
como ha quedado señalado, es una reiteración y hace una precisión al contenido del
inciso 8) de la misma norma.
16. En todo caso se advierte que el legislador ordinario ha considerado conveniente y
relevante poner énfasis en la actuación de los agentes estatales encargados de
proteger la seguridad ciudadana, el orden público y la defensa nacional, así como el
respeto de la ley, del Estado Constitucional y Social de Derecho y los derechos
ciudadanos, quienes al utilizar las armas que el Estado les otorga para tales fines,
pueden lesionar bienes jurídicamente tutelados, tales como la vida, integridad, etc.
En virtud de esta norma corresponde evaluar si su actuación, respecto de los hechos
que son materia de investigación, está relacionada con el cumplimiento del deber y
el uso de armas de fuego en forma reglamentaria.
17. Ello no importa que el Tribunal Constitucional entienda o interprete que con el
dispositivo añadido al artículo 20º del Código Penal se haya creado un marco
jurídico que permita o consienta que toda actuación de los efectivos de la Fuerzas
Armadas o Policía Nacional del Perú deba quedar impune, si es que se han
cometido delitos.
18. Esta legislación entonces no puede ser entendida como que está dirigida a impedir
la investigación y procesamiento de malos policías o militares que delinquen –según
se trate de la comisión de delitos de función, comunes o de grave violación de
derechos humanos–; por ello, cuando a dichos servidores públicos se les impute la
comisión de un ilícito, deben ser denunciados, investigados casos por caso, y si
corresponde procesados dentro de un plazo razonable, con todas las garantías que la
Constitución ofrece, no solo ellos, sino cualquier persona que se encuentre en
similares circunstancias. Dentro del proceso penal, con todas las garantías
constitucionales, corresponderá al juez competente evaluar, tanto si concurren
circunstancias agravantes o eximentes de responsabilidad, y corresponderá a dicho
funcionario, a través de una sentencia motivada, imponer las sanciones previstas o
expresar las razones por las que ello, en determinados supuestos, no corresponde,
esto es, y en lo que importa al dispositivo impugnado, si la actuación de los
efectivos de ambas instituciones ha sido en cumplimiento de su deber y además si
sus armas han sido usadas de manera reglamentaria.
5.3.2 La modificación del artículo 200º del Código Penal, que regula el delito de
extorsión
19. Este Tribunal considera que el párrafo cuarto de dicho artículo no es
inconstitucional, porque el legislador ordinario ha previsto que las transgresiones en
que incurran determinados servidores públicos, que inobserven lo dispuesto en el
artículo 42º de la Constitución, genera consecuencias penales. La actuación del
legislador, por ello, no es inconstitucional, pues no transgrede norma constitucional
alguna, tanto más cuando el dispositivo precitado no establece ningún límite para
legislar sobre el particular, salvo los límites que se encuentren vinculados a la
concordancia de esta norma con las demás contenidas en la Constitución.
20. Así, el artículo 42º de la Constitución limita los derechos de sindicación y huelga a
los funcionarios públicos con poder de decisión y a los que desempeñan cargos de
confianza y dirección, así como a los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía
Nacional; en consecuencia resulta claro que la infracción de este dispositivo
constitucional puede dar lugar –como lo ha regulado el Poder Legislativo–, a que se
establezcan responsabilidades de distinta naturaleza, entre ellas la penal.
21. Se ha penalizado entonces una conducta prohibida en la Constitución, la misma que
será considerada sumamente grave cuando los servidores públicos además hagan
uso de la violencia o amenacen hacerlo, características estas que son propias del
delito de extorsión, lo que en modo alguno puede ser considerado como una
actuación inconstitucional.
22. No obstante ello la sola existencia de este dispositivo no significa que los
funcionarios públicos aludidos en el precepto constitucional no puedan expresar su
opinión o protestar, siempre que dichas manifestaciones sean pacíficas y no alteren
el orden público o afecten derechos de terceros, pues cuando esto último ocurra
(toma de locales, interrupción del tránsito, afectar bienes y servicios públicos, etc.),
la conducta es sancionable al haberse cometido un delito. Tales funcionarios son
responsables tanto de los actos que promueven como de las consecuencias que
aquellos generen; por lo tanto, corresponderá en cada caso, al juez penal, en los
procesos de su competencia, determinar si la conducta del procesado se adecua a
éste o a otros tipos penales, tomando en cuenta tanto el nexo causal, como el
resultado de tales conductas.
5.3.3 Nuevas reglas procesales introducidas en el Código de Procedimientos Penales y
el Código Procesal Penal
23. Las normas a tener en cuenta son:
a. El artículo 1º del Decreto Legislativo N.º 983, que modifica el artículo 244º
del Código de Procedimientos Penales, y establece reglas de naturaleza
procesal respecto a cómo se debe desarrollar el examen del acusado.
b. El artículo 2º del mismo Decreto Legislativo, que modifica el artículo 137º
del Código Procesal Penal en relación a la duración del mandato de
detención, en el extremo de la prolongación del mandato de detención, en el
supuesto que el delito haya sido cometido a través de una organización
criminal.
c. El Decreto Legislativo Nº 988, que modifica el artículo 2º de la Ley 27379,
estableciendo la posibilidad de dictar ciertas medidas limitativas de
derechos.
24. Al establecerse las reglas detalladas en los ítems a. y c. precedentes, es obvio que no
solo se aplican a los delitos materia de la delegación de facultades, sino a todos los
procesos; sin embargo, al producirse una modificación de las reglas procesales para
todos los procesos que tienen el mismo trámite, el legislador ha evitado generar un
trato desigual sin base objetiva razonable, la que, de haberse producido, sí sería
inconstitucional.
25. Al respecto, cabe recordar lo expuesto por el Tribunal Constitucional en el Exp. N.º
0004-2006-PI, en el que se expuso que:
“Antes de examinar la vinculación del Legislador a la igualdad jurídica, conviene analizar la
configuración de la igualdad en la Constitución. Al respecto, cabe mencionar que este
Colegiado ha sostenido en reiteradas oportunidades que la igualdad se configura en nuestra
Norma Fundamental, como principio y como derecho fundamental. De este modo: ‘(...) la
noción de igualdad debe ser percibida en dos planos convergentes. En el primero, se
constituye como un principio rector de la organización y actuación del Estado Social y
Democrático de Derecho. En el segundo, se erige como un derecho fundamental de la
persona’. ‘Como principio implica un postulado o proposición con sentido y proyección
normativa o deontológica que, como tal, constituye parte del núcleo del sistema
constitucional de fundamento democrático. Como derecho fundamental comporta el
reconocimiento de la existencia de una facultad o atribución conformante del patrimonio
jurídico de la persona, derivada de su naturaleza, que consiste en ser tratada igual que los
demás en hechos, situaciones o acontecimiento coincidentes; por ende, deviene en el
derecho subjetivo de obtener un trato igual y de evitar los privilegios y las desigualdades
arbitrarias’. ‘Entonces, la igualdad es un principio-derecho que instala a las personas,
situadas en idéntica condición, en un plano de equivalencia. Ello involucra una conformidad
o identidad por coincidencia de naturaleza, circunstancia, calidad, cantidad o forma, de
modo tal que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a una persona de los
derechos que se conceden a otra, en paridad sincrónica o por concurrencia de razones’. ‘Por
consiguiente, supone la afirmación a priori y apodíctica de la homologación entre todos los
seres humanos, por la identidad de naturaleza que el derecho estatal se limita a reconocer y
garantizar’. ‘Dicha igualdad implica lo siguiente: La abstención de toda acción legislativa o
jurisdiccional tendiente a la diferenciación arbitraria, injustificable y no razonable, y La
existencia de un derecho subjetivo destinado a obtener un trato igual, en función de hechos,
situaciones y relaciones homólogas’”.
26. El derecho a la igualdad se constituye, prima facie, en aquel derecho que obliga,
tanto a los poderes públicos como a los particulares, a encontrar un actuar paritario
con respecto a las personas que se encuentran en las mismas condiciones o
situaciones, así como a tratar de manera desigual a las personas que estén en
situaciones desiguales, debiendo dicho trato dispar tener un fin legítimo, cual debe
ser conseguido mediante la adopción de la medida más idónea, necesaria y
proporcional.
27. Puntualmente, en referencia al artículo 137 modificado del Código Procesal Penal,
corresponde precisar que:
- El derecho que tiene todo encausado a que la prisión preventiva no exceda de un
plazo razonable no se encuentra expresamente contemplado en la Constitución.
Sin embargo se trata de un derecho que coadyuva al pleno respeto de los
principios de proporcionalidad, razonabilidad, subsidiariedad, necesidad,
provisionalidad y excepcionalidad que debe observar toda prisión provisional
para ser reconocida como constitucional. Se trata propiamente de una
manifestación implícita del derecho a la libertad personal reconocido en el
artículo 2.24) de la Carta Fundamental; y, en tal medida, se funda en el respeto a
la dignidad de la persona humana.
- Debe señalarse que existen diversos tratados en materia de derechos humanos
ratificados por el Estado que sí reconocen expresamente este derecho. Tal es el
caso del artículo 9.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que
establece que “[t]oda persona detenida (...) tendrá derecho a ser juzgada dentro
de un plazo razonable o a ser puesta en libertad”. Por su parte, el artículo 7.5 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconoce el derecho de
“[t]oda persona detenida o retenida (...) a ser juzgada dentro de un plazo
razonable o a ser puesta en libertad, sin perjuicio de que continúe el proceso”.
Por ello, el derecho a que la detención preventiva no exceda de un plazo
razonable forma parte del núcleo mínimo de derechos reconocidos por el
sistema internacional de protección de los derechos humanos, y por tanto no
puede ser desconocido.
- En su oportunidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el Caso
Suárez Rosero contra Ecuador, expidió la sentencia del 12 de noviembre de
1997, en la que expresó en relación a los artículos 7.5 y 8 de la Convención
Americana, que la finalidad de dichos dispositivos es impedir que los acusados
permanezcan largo tiempo bajo acusación, ya que ésta debe decidirse en forma
pronta (párrafo 70); en ese sentido precisó que el proceso termina cuando se
dicta una sentencia definitiva y firme, de modo que en materia penal, comprende
a todo el procedimiento (párrafo 71). Finalmente, en relación a la razonabilidad
del plazo de detención, citando al Tribunal Europeo de Derechos Humanos
(TEDH: Motta, 19/02/1991; Ruíz Mateos c. España, 23/06/1993), señaló que
debía tomarse en cuenta tanto la complejidad del asunto como la actividad
procesal del interesado y la conducta de las autoridades judiciales.
- Teniendo en cuenta ello, se advierte que la prolongación de la investigación a
que se hace referencia en el dispositivo modificado está motivado por
circunstancias tales como la comisión del delito a través de una organización
criminal, situación que es de especial dificultad o complejidad y afecta el
desarrollo del proceso, por lo que se justifica dicho cambio legislativo.
De otro lado, dicha prolongación no queda librada al capricho o arbitrio del
juzgador, dado que éste está en la obligación, por mandato constitucional -
reiterado en la norma bajo análisis–, de motivar adecuadamente la decisión que
expida en ese sentido, en los términos previstos por el artículo 139.5) de la
Constitución.
28. Finalmente, respecto a la posibilidad de dictar ciertas medidas limitativas de
derechos, prevista por el Decreto Legislativo Nº 988, en tanto modifica parte del
artículo 2º de la Ley 27379, este Colegiado precisa que si bien se ha establecido que
ello es competencia del juez penal –pues no podría ser de otro forma–, aquellas
deben ser dictadas respetando los derechos y garantías previstas en la Constitución,
principalmente la motivación de la resolución, dado que ello permite un mejor
control de las decisiones jurisdiccionales en sede constitucional.
5.3.4 Reglas para el tratamiento de la denominada “prueba trasladada” prevista en el
artículo 261º del Código de Procedimientos Penales
29. El precitado artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 también modificó el artículo
261 del Código de Procedimientos Penales, estableciendo que la sentencia dictada
en otro proceso podrá constituir prueba en uno distinto de aquel en el que se dictó,
cuando se acredite en dicha resolución, sea la existencia o naturaleza de una
organización delictiva o una modalidad o patrón de actuación en la comisión de
hechos delictivos o los resultados o daños derivados de los mismos. Como
consecuencia de ello la sentencia constituye prueba respecto de la existencia o
forma de actuación de esta organización en cualquier otro proceso penal, la misma
que debe ser valorada conforme al artículo 283 del Código de Procedimientos
Penales.
30. Este Tribunal considera que dicho precepto podría ser salvado si se precisan
algunos criterios para evitar defectos o vicios en su aplicación:
a. En principio, la sentencia de un proceso penal puede ser utilizada en cualquier
otro proceso; pero ello no la convierte en prueba plena.
b. Los hechos acreditados en esa sentencia lo están en relación a los condenados.
Si un tercero es juzgado por los mismos hechos, puede cuestionar no sólo si
tales hechos han ocurrido, sino también cuestionar su participación en ellos.
c. El medio probatorio debe ser incorporado al proceso, de modo que se
garanticen las garantías procesales penales establecidas en la Constitución, entre
ellas la relacionada con los derechos de contradicción y de defensa.
d. Además, en relación a la valoración de la precitada sentencia, la norma remite al
artículo 283 del Código de Procedimientos Penales, que establece que “Los
hechos y las pruebas que los abonen serán apreciados con criterio de
conciencia”; esto es, que su valor probatorio depende de la evaluación que el
juez realice de todos los actuados en el proceso.
5.3.5 Reglas que incrementan las facultades de la Policía Nacional del Perú en la
investigación preliminar
31. Este Colegiado tampoco encuentra vicio de inconstitucionalidad en la modificatoria
introducida por el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 en el artículo 1 de la
Ley N.º 27934, cuando agrega o establece nuevas facultades para la Policía
Nacional, en la investigación preliminar, puesto que ello en modo alguno afecta la
potestad contenida en el artículo 159 inciso 4 de la Constitución en lo relativo a que
corresponde al Ministerio Público la conducción de la investigación del delito,
donde además se precisa que la Policía Nacional está obligada a cumplir los
mandatos de aquél, en el ámbito de su función.
32. Además, es oportuno recordar que el ejercicio de las funciones encomendadas por
la norma afectada a la Policía Nacional no está exenta del control que debe realizar
el Ministerio Público.
VI. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitución Política del Perú
HA RESUELTO
1. Declarar que se ha producido la sustracción de la materia respecto del artículo 3 del
Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 259 del Nuevo
Código Procesal Penal (Decreto Legislativo N.º 957); respecto del artículo 1 del
Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 4 de la Ley N.º
27934; y respecto del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982, en cuanto modifica
el artículo 57º del Código Penal.
2. Declarar que la modificación introducida por el artículo 1 del Decreto Legislativo
N.º 983 al artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, no es
inconstitucional, en la medida que sea interpretado y aplicado conforme a lo
dispuesto en el fundamento 30 de la presente resolución.
3. Incorporar el fundamento 18 al presente fallo, de manera que su contenido sea
tomado en cuenta por los jueces penales en los procesos en los que se solicite la
aplicación del artículo 20 inciso 11 del Código Penal.
4. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad en lo demás que
contiene.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MESÍA RAMÍREZ
VERGARA GOTELLI
CALLE HAYEN
ETO CRUZ
ÁLVAREZ MIRANDA
EXP. N.º 00012-2008-PI/TC
LIMA
CINCO MIL TRESCIENTOS
NOVEINTAITRES CIUDADANOS
VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO LANDA ARROYO
Y DEL MAGISTRADO BEAUMONT CALLIRGOS
Con el debido respeto por las opiniones de los magistrados colegas, me permito, a
través de este voto, expresar mi posición sobre el caso:
I. ASUNTO
Demanda de inconstitucionalidad interpuesta por don Juan Miguel Jugo Viera y más
de Cinco mil ciudadanos contra algunos extremos de las siguientes disposiciones: artículos
1 y 2 del Decreto Legislativo N.º 982, artículos 1, 2 y 3 del Decreto Legislativo Nº 983,
Decreto Legislativo N.º 988 y artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989.
II. DATOS GENERALES
Tipo de proceso : Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante : Juan Miguel Jugo Viera y más de cinco
mil ciudadanos.
Disposiciones sometidas a control : Decretos Legislativos Nº 982, 983, 988 y 989.
Disposiciones constitucionales : Artículos 2 incisos 1, 4 y 24, 28, 104, 139,
inciso 3, 159 y 200.
Petitorio : Se declare la inconstitucionalidad de
determinados extremos de las siguientes
disposiciones: artículos 1º y 2º del Decreto
Legislativo N.º 982, artículos 1º, 2º y 3º del
Decreto Legislativo N.º 983, Decreto
Legislativo N.º 988 y artículo 1º del Decreto
Legislativo N.º 989.
III. DISPOSICIONES LEGALES CUESTIONADAS
Decreto Legislativo N.º 982
Artículo 1
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 20 del Código Penal, introduciendo el
inciso N.º 11 en el referido artículo:
“Artículo 1.- Modifícase los artículos 2, 20, 29, 46-A, 57, 102 y 105 del Libro Primero (Parte
General) del Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los términos
siguientes:
(...)
Artículo 20.- Inimputabilidad
Está exento de responsabilidad penal:
(...)
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el cumplimiento de su
deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause lesiones o muerte”:
Se cuestiona también el extremo en el que se modifica el artículo 57 del Código Penal,
introduciendo una nueva causal por la que no procede la suspensión de la ejecución de la
pena:
“Artículo 1.- Modifícase los artículos 2, 20, 29, 46-A, 57, 102 y 105 del Libro Primero (Parte
General) del Código Penal, aprobado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los términos
siguientes:
(...)
“Artículo 57.- Requisitos
El Juez podrá suspender la ejecución de la pena siempre que se reúnan los requisitos
siguientes:
(...)
La suspensión de la pena no procederá si el agente es reincidente o habitual”.
Artículo 2
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal, concretamente lo
referido a la participación en huelgas por parte de funcionarios públicos con poder de
decisión:
“Artículo 2.- Modifícase los artículos 148-A, 152, 200, 296, 296-A, 297, 298, 299, 316, 317,
367, 404, 405 e incorpórase los artículos 195, 409-A, 409-B y 417-A del Libro Segundo (Parte
Especial) del Código Penal, promulgado mediante Decreto Legislativo Nº 635, en los
siguientes términos:
(...)
Artículo 200.- Extorsión
(...)
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza o de
dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución Política del
Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para terceros cualquier
beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será
sancionado con inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2) del artículo 36 del Código Penal.
Decreto Legislativo N.º 983
Artículo 1
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 244 inciso 2 del Código de Procedimientos
Penales:
Artículo 1.- Modifícase el artículo 16 y la denominación del Título II del Libro II y los artículos
94, 97, 102, 188, 238, 244, 248, 251, 260, 261, 263 y 267 del Código de Procedimientos
Penales, aprobado por Ley Nº 9024, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 244.- Examen del acusado
(...)
2. El acusado es examinado por el Fiscal, por los abogados de la parte civil, del tercero civil,
por su abogado y por el Director de Debates, en ese orden. Los demás miembros de la Sala,
sólo podrán examinar al acusado si existiera la necesidad de una aclaración. En todos estos
casos, el interrogatorio será directo.
(...)
Se cuestiona, además, el extremo del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 que
modifica el artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, permitiendo valorar en los
procesos penales, la sentencia firme en la que se tenga por acreditada la existencia o
naturaleza de una organización delictiva o asociación ilícita para delinquir:
Artículo 1.- Modifícase el artículo 16 y la denominación del Título II del Libro II y los artículos
94, 97, 102, 188, 238, 244, 248, 251, 260, 261, 263 y 267 del Código de Procedimientos
Penales, aprobado por Ley Nº 9024, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 261.-
En los delitos perpetrados por miembros de una organización criminal o asociación ilícita para
delinquir, la Sala a pedido de las partes o de oficio podrá realizar las actuaciones probatorias
siguientes:
(...)
La sentencia firme que tenga por acreditada la existencia o naturaleza de una organización
delictiva o asociación ilícita para delinquir determinada, o que demuestre una modalidad o
patrón de actuación en la comisión de hechos delictivos o los resultados o daños derivados de
los mismos, constituirá prueba con respecto de la existencia o forma de actuación de esta
organización o asociación en cualquier otro proceso penal, la misma que deberá ser valorada
conforme al artículo 283”.
Artículo 2
Se cuestiona el extremo que modifica el artículo 137 del Código Procesal Penal,
introduciendo una nueva causal para la procedencia de la prolongación del plazo de
detención:
“Artículo 2.- Modifícase el artículo 137 del Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto
Legislativo Nº 638, en los términos siguientes:
Artículo 137.-
(...)
Cuando el delito se ha cometido a través de una organización criminal y el imputado pudiera
sustraerse a la acción de justicia o perturbar la actividad probatoria, la detención podrá
prolongarse hasta por un plazo igual. La prolongación de la detención se acordará mediante
auto debidamente motivado, de oficio por el Juez o a solicitud del Fiscal y con conocimiento
del inculpado. Contra este auto procede el recurso de apelación, que resolverá la Sala, previo
dictamen del Fiscal Superior dentro del plazo de setenta y dos horas.
(...)”.
Artículo 3
Se cuestiona el extremo que modifica el 259 del Nuevo Código Procesal Penal,
modificando el concepto de flagrancia:
Artículo 3.- Modifícase los artículos 24, 259, 318, 319, 382 y adiciónese el inciso “c” al
numeral 1) y el numeral 10) al artículo 523 del Nuevo Código Procesal Penal, aprobado por el
Decreto Legislativo Nº 957, en los términos siguientes:
“Artículo 259.-
1. La Policía detendrá, sin mandato judicial, a quien sorprenda en flagrante delito. Existe
flagrancia cuando el sujeto agente es descubierto en la realización del hecho punible, o acaba
de cometerlo, o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho
punible, sea por el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio
audiovisual o análogo que haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las 24
horas de producido el hecho punible.
b) Es encontrado dentro de las 24 horas, después de la perpetración del delito con efectos o
instrumentos procedentes de aquél o que hubieren sido empleados para cometerlo o con
señales en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría o participación en el
hecho delictuoso
(...)”.
Decreto Legislativo N.º 988
Se cuestiona el artículo único del referido Decreto Legislativo en la parte que modifica el
artículo 2 de la Ley 27379, introduciendo la posibilidad de llevar a cabo la incomunicación
del detenido:
“Artículo Único.- Modifícase el inciso 3) e incorpórase los incisos 4) y 5) al artículo 1;
incorpórase los incisos 2-a) y 3) y modifícase los incisos 4), 7) y 8) del artículo 2; y, modifícase
los artículos 3 y 4 de la Ley N.º 27379, que regula el Procedimiento para adoptar medidas
excepcionales de limitación de derechos en investigaciones fiscales preliminares, en los
términos siguientes:
(...)
Artículo 2.- Medidas limitativas de derechos
El Fiscal Provincial, en casos de estricta necesidad y urgencia, podrá solicitar al Juez Penal
las siguientes medidas limitativas de derechos:
(...)
"2.a. Incomunicación. Esta medida se acordará siempre que resulte indispensable para el
esclarecimiento de los hechos investigados. Puede acumularse a la medida de detención
preliminar, con una duración no mayor de diez (10) días, siempre que no exceda el plazo de
duración de esta última. Esta medida no impide la conferencia en privado del detenido con su
abogado defensor, la que no requiere autorización previa ni podrá ser prohibida".
Decreto Legislativo 989
Artículo 1
Se cuestiona en el extremo que modifica el artículo 1 de la Ley N.º 27934, incrementando
las facultades de la Policía Nacional del Perú en la investigación preliminar:
Artículo 1.- Modifícase los artículos 1 , 2 y 4 e incorpórase los artículos 2-A, 2-B, 2-C, 2-D, 2-
E, 2-F, 2-G y 2-H de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y
el Ministerio Público en la investigación preliminar del delito, en los términos siguientes:
(...)
Artículo 1.- Actuación de la Policía en la investigación preliminar
La Policía Nacional, en su función de investigación, al tomar conocimiento de hechos de
naturaleza delictiva deberá de inmediato llevar a cabo las diligencias imprescindibles para
impedir que desaparezcan sus evidencias y, en caso de flagrante delito, proceder a la captura
de los presuntos autores y partícipes, dando cuenta sin mayor dilación que el término de la
distancia, en su caso, al Fiscal Provincial, para que asuma la conducción de la investigación.
(...)
Cuando el Fiscal se encuentre impedido de asumir de manera inmediata la conducción de la
investigación debido a circunstancias de carácter geográfico o de cualquier otra naturaleza, la
Policía procederá con arreglo a lo dispuesto en el párrafo precedente, dejando constancia de
dicha situación y deberá realizar según resulten procedentes las siguientes acciones:
(...)
13. Recibir la manifestación de los presuntos autores y partícipes de la comisión de los hechos
investigados.
14. Solicitar y recibir de inmediato y sin costo alguno de las entidades de la Administración
Pública correspondientes, la información y/o documentación que estime necesaria vinculada a
los hechos materia de investigación, para lo cual suscribirá los Convenios que resulten
necesarios, con las entidades que así lo requieran.
15. Realizar las demás diligencias y procedimientos de investigación necesarios para el mejor
esclarecimiento de los hechos investigados.
(...)El Fiscal durante la Investigación puede disponer lo conveniente en relación al ejercicio de
las atribuciones reconocidas a la Policía.
Las partes y sus abogados podrán intervenir en todas las diligencias practicadas y tomar
conocimiento de éstas, pudiendo en cualquier momento obtener copia simple de las
actuaciones, guardando reserva de las mismas, bajo responsabilidad disciplinaria. En caso de
inobservancia del deber de reserva, el Fiscal deberá comunicar al Colegio de Abogados
correspondiente para que proceda con arreglo a sus atribuciones.
El Fiscal dispondrá, de ser el caso, el secreto de las actuaciones en la investigación por un
plazo prudencial que necesariamente cesará antes de la culminación de las mismas, poniendo
en conocimiento de tal decisión a las partes”.
Se cuestiona también el artículo 1 del Decreto legislativo N.º 989 en el extremo que
modifica el artículo 4 de la Ley N.º 27934, modificando la definición de flagrancia:
Artículo 1.- Modifícase los artículos 1 , 2 y 4 e incorpórase los artículos 2-A, 2-B, 2-C, 2-D, 2-
E, 2-F, 2-G y 2-H de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y
el Ministerio Público en la investigación preliminar del delito, en los términos siguientes:
(...)
“Artículo 4.- Detención en flagrancia
A los efectos de la presente Ley, se considera que existe flagrancia cuando el sujeto agente es
descubierto en la realización del hecho punible o acaba de cometerlo o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho
punible, sea por el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio
audiovisual o análogo que haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las
veinticuatro (24) horas de producido el hecho punible.
b) Es encontrado dentro de las veinticuatro (24) horas, después de la perpetración del hecho
punible con efectos o instrumentos procedentes de aquel, o que hubieran sido empleados para
cometerlo, o con señales en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría o
participación en ese hecho delictuoso”.
IV. ANTECEDENTES
4.1. Argumentos del demandante
Don Juan Miguel Jugo Viera y más de Cinco mil ciudadanos interponen demanda
de inconstitucionalidad contra diversas disposiciones de los Decretos Legislativos N.os 982,
983, 988 y 989.
Cuestionan las disposiciones impugnadas alegando, en primer lugar, que exceden la
materia delegada en virtud de la Ley N.º 29009, puesto que habiéndose autorizado
únicamente a regular en materia de delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos,
terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y pandillaje, el Poder
Ejecutivo no se encontraba autorizado a regular sobre materias referidas de forma genérica
a todos los delitos y tipos penales. En este sentido cuestionan el artículo 1 del Decreto
Legislativo N.º 982 en cuanto modifica el artículo 20,11 del Código Penal que regula la
exención de responsabilidad penal para quien actúe en cumplimiento de un deber.
Cuestiona también el mismo artículo 1 del Decreto Legislativo 982, en cuanto modifica el
artículo 57 del Código Penal referido a la suspensión de la pena. También cuestionan el
artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 244 del
Código de Procedimientos Penales, estableciendo nuevas reglas para el interrogatorio del
acusado. En el mismo sentido, alegando exceso en la materia delegada cuestiona el artículo
3 del Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 259 del Nuevo
Código Procesal Penal, modificando el concepto de flagrancia.
Asimismo, alegan que el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 982 es inconstitucional en el
extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal, que tipifica el delito de extorsión. En este
sentido, señalan que no se autoriza a reprimir derechos laborales como la huelga, y que no existe
ningún elemento jurídico para considerar que la participación en huelga de funcionarios públicos
con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza y de dirección constituyan
criminalidad organizada.
De otro lado, las disposiciones legales son también impugnadas por el fondo. En
este sentido, señalan que el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 es inconstitucional en
el extremo que modifica el artículo 20 inciso 11 del Código Penal, por cuanto consideran
que al introducir un supuesto de inimputabilidad para los integrantes de las Fuerzas
Armadas y policiales que “en el cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma
reglamentaria, cause lesiones o muerte” implica una seria violación de los derechos a la
vida e integridad personal. Asimismo, consideran que se ve vulnerado su derecho al recurso
efectivo contra actos que violen sus derechos fundamentales, por cuanto dicha norma podría generar
impunidad en los miembros de la Policía Nacional y Fuerzas Armadas que incurran en actos
delictivos, lo que resulta totalmente contrario a la obligación del Estado peruano de respetar y
proteger la vida e integridad física de los ciudadanos y permitiría que los policías o
militares lesionen o maten ciudadanos sin siquiera ser procesados.
Cuestionan, también, la modificatoria del artículo 200 del Código Penal (delito de
extorsión) pues consideran que se vulnera el derecho a la huelga, reconocido en el artículo
28 de la Constitución Política, así como la libertad de pensamiento y de expresión,
reconocidas en el inciso 4 del artículo 2 de la Constitución. Alegan, también, que se ve vulnerado el
principio de lesividad. A tal efecto, refieren que mientras el delito de extorsión se materializa a
través de una conducta dolosa que requiere de ánimo de lucro a través del uso de la
violencia o intimidación, que de otro modo no se obtendría, sin embargo la modificatoria en
cuestión distorsiona totalmente el sentido de esta figura delictiva, al comprender acciones que
no buscan obtener ventajas económicas indebidas, olvidando que la extorsión es un delito contra
el patrimonio. Señalan, además, que la agravante incorporada en el delito de extorsión tiene
una pena de 25 años, la que resulta sumamente elevada si es comparada, por ejemplo, con
el delito de homicidio, cuya pena es hasta de 15 años, por lo que consideran que se trata de
sanciones desproporcionadas.
Alegan, también, que el mismo artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 resulta
también inconstitucional en cuanto modifica el artículo 57 del Código Penal, estableciendo que la
suspensión de la pena no procedería si el agente es reincidente o habitual. Al respecto,
considera que vulnera la garantía de la cosa juzgada, por cuanto el acusado terminará
siendo juzgado dos veces por una misma infracción.
Cuestionan también el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que
modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales, que regula el
procedimiento a seguir en el examen del acusado en el juicio oral. Consideran que se viola
el derecho de defensa, por cuanto de acuerdo a la disposición legal cuestionada, el último en
interrogar es el magistrado, por lo que es posible que éste le impida a la defensa poder aclarar
algunos puntos fundamentales. Señalan que hasta antes de la entrada en vigencia de dicha
norma el último en interrogar era el abogado del acusado.
De otro lado, alegan la inconstitucionalidad del artículo 3 del Decreto Legislativo N.º 983
(que modifica el artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal) y del artículo 1 del Decreto
Legislativo N.º 989 (que modifica el artículo 4 de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención
de la Policía Nacional y del Ministerio Público en la investigación preliminar). Consideran que
ambas disposiciones, que extienden la flagrancia hasta 24 horas después de ocurrido el hecho
desvirtúan la naturaleza inmediata de esta institución y vulneran gravemente el derecho a la
libertad y seguridad personales. A tal efecto, refieren que la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, así como la doctrina, han reconocido que para que se configure flagrancia
se requiere de inmediatez temporal y personal.
También cuestionan el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 983, que incorpora al
tercer párrafo del artículo 137 del Código Procesal Penal de 1991 un nuevo supuesto para
prolongar la prisión preventiva. Consideran que dicha modificatoria posibilita la
prolongación de la detención judicial por más de 36 meses. Señalan, además, que la
posibilidad de ampliar el plazo de la detención no se condice con uno de los fines de la
autorización normativa, que era el redefinir los procesos con diligencias pertinentes y
plazos perentorios que permitan decisiones judiciales oportunas, por cuanto con esta
modificatoria mas bien se permitirá una prolongación excesiva del proceso penal, lo que
resulta vulneratorio del derecho al plazo razonable de la detención.
También cuestionan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 que modifica el artículo
261 del Código de Procedimientos Penales, permitiendo valorar en los procesos penales aquellas
sentencias firmes en las que se tenga por acreditada la existencia de una organización delictiva o
asociación ilícita para delinquir. Consideran que ello vulnera el principio de cosa juzgada, toda vez
que el sujeto sería víctima de una doble persecución penal.
Cuestionan, también, el artículo único del Decreto Legislativo N.º 988 que modifica
el artículo 2 de la Ley N.º 27379, Ley que regula el procedimiento para adoptar medidas
excepcionales de limitación de derechos en investigaciones preliminares, el cual introduce
la posibilidad de decretar la incomunicación del investigado. Aduce que resulta
inconstitucional en tanto no se especifica en qué casos se considera como indispensable la
adopción de esta medida ni se especifica la necesidad de motivar adecuadamente la
resolución que se adopte.
También impugnan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 que modifica los
artículos 1 y 2 de la Ley N.º 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y
el Ministerio Público en la investigación preliminar, que establece nuevas atribuciones del
la Policía en la investigación preliminar. Consideran que dicha modificatoria disminuye las
atribuciones otorgadas al Ministerio Público con relación a la investigación del delito y
establece mayores atribuciones a la Policía en esta etapa, lo que vulnera las atribuciones del
Ministerio Público reconocidas en los incisos 2 y 4 del artículo 159 de la Constitución.
Alegan que las facultades que la cuestionada modificación legislativa otorga a la policía,
(consistentes en la posibilidad de recibir manifestaciones de los presuntos agresores,
solicitar información a entidades públicas y realizar las demás diligencias necesarias para el
esclarecimiento de los hechos) implican un desconocimiento del rol del Ministerio Público
como director de la investigación.
4.2. Contestación de la demanda
La Procuradora del Ministerio de Justicia contesta la demanda señalando que los
Decretos Legislativos cuestionados sí respetan los términos de la delegación de facultades
legislativas prevista en la Ley Nº 29009, toda vez que el literal “a” del artículo 2 de la
referida ley autoritativa señala que se encuentra dentro del marco de la delegación
legislativa, “establecer una estrategia integral dirigida a combatir con mayor eficacia el
crimen organizado en general, y en especial los delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado
de activos, terrorismo, secuestro, extorsión y trata de personas, así como pandillaje
pernicioso”. En este sentido, considera que la estrategia integral a la que alude la norma en
mención implica efectuar las modificaciones necesarias en la parte general del Código
Penal que permitan cumplir con tal objetivo. Agrega que el fenómeno de la criminalidad
organizada puede enfrentarse de mejor manera si se cuenta con una regulación legal
sistematizada y coherente, que considere una visión global del Derecho Penal y
Penitenciario y normas conexas, así como un fortalecimiento del Estado.
En el mismo sentido, respecto de las cuestionadas modificaciones del Código de
Procedimientos Penales y del Código Procesal Penal por exceder la materia delegada,
señala que resultaba necesario introducir algunas modificaciones que sirvan para mejorar el
particular diseño del proceso judicial, el mismo que es aplicado a los procesos por los
delitos que son materia de delegación de facultades. En tal sentido, la norma no es
inconstitucional, por cuanto está dirigida a lograr una administración de justicia más rápida,
que en forma oportuna permita la solución de dichos procesos, dotando al Poder Judicial de
elementos necesarios para administrar justicia.
Asimismo señala que la modificatoria del artículo 20 inciso 11 del Código Penal no
implica una vulneración del derecho a la vida ni a la integridad personal como se señala en
la demanda, toda vez que lo que se pretende es garantizar el accionar de las fuerzas del
orden en su lucha contra la delincuencia, y en especial contra la criminalidad organizada.
Señala además que se encuentra vigente la Ley N.º 29166 que regula el empleo de la fuerza
por parte de las fuerzas armadas así como el artículo 103º de la Ley Orgánica de la Policía
Nacional del Perú que regula el empleo del arma de fuego por parte de los efectivos
policiales, por lo que considera que la actuación de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional están limitadas.
Sobre el cuestionamiento a la modificatoria del artículo 57 del Código Penal por
considerarse que se vulnera la cosa juzgada, alega que el Tribunal Constitucional ya ha
determinado que la previsión de la institución de la reincidencia es constitucionalmente
válida, y que no implica una doble sanción.
Señala también, que la modificatoria del artículo 200 del Código Penal no vulnera el
derecho a la huelga, libertad de pensamiento, expresión ni derecho de reunión, por cuanto
por la especial característica del cargo que tiene un funcionario con poder de decisión,
confianza y de dirección, ésta le crea una ventaja frente al empleador público, pues dicho
funcionario tiene acceso a información secreta de la institución, o su intervención es
imprescindible para el normal funcionamiento de la entidad estatal, por lo que puede
amenazar al empleador con divulgar dicha información a otros en su perjuicio, a cambio de
una ventaja económica indebida.
Respecto de la cuestionada modificatoria del artículo 244 del Código de Procedimientos
Penales por vulneración del derecho de defensa, señala que a quien debe contradecir el acusado es
al Fiscal y a la parte civil, y no al juez, quien no es parte, por lo que no puede vulnerar el derecho de
defensa que quien interrogue en último lugar sea el titular del órgano jurisdiccional.
Respecto de los cuestionamientos a la modificatoria del artículo 137 del Código
Procesal Penal de 1991 que establece un nuevo supuesto para disponer la prolongación de
la detención, refiere que el Tribunal Constitucional ha señalado que en el expediente N.º
1175-2006-PHC/TC que la prolongación del plazo de la detención no vulnera el derecho al
plazo razonable de la detención cuando se imputa la comisión de hechos a través de una
organización criminal internacional con ramificaciones internacionales, estructura en
compartimientos estancos, división de funciones y con poder para encubrir el accionar que
hacen en este caso dificultosa la actividad del Estado para el debido esclarecimiento de los
hechos.
Respecto de los cuestionamientos a la ampliación de los alcances de la definición de
delito flagrante, considera que se necesitan los mecanismos legales que garanticen el
accionar efectivo y oportuno de las fuerzas del orden, las mismas que de acuerdo a lo
informado presentan múltiples problemas operativos para proceder a la detención en
flagrancia.
Respecto de las alegaciones en el sentido de que sería inconstitucional la
modificatoria del artículo 2 de la Ley N.º 27379, que regula el procedimiento para adoptar
medidas excepcionales de limitación de derechos en investigaciones fiscales preliminares,
incorporando la posibilidad de decretar la incomunicación del detenido, alega que la
cuestionada modificatoria señala expresamente que la referida medida se aplicará sólo en
los casos en que sea indispensable para el esclarecimiento de los hechos investigados y que
la medida no incomunica totalmente al inculpado por cuanto no existe impedimento alguno
para que se entreviste con su abogado defensor ni se le impedirá acceder a libros diarios,
revistas y escuchar las noticias.
Finalmente, con respecto a los cuestionamientos a la modificatoria del artículo 1º de
la Ley N.º 27934, que regula la Intervención de la Policía y el Ministerio Público en la
Investigación Preliminar del Delito, que dota a la Policía Nacional del Perú de facultades
adicionales en el marco de la investigación preliminar, considerando que las referidas
facultades adicionales son conforme a lo previsto en el artículo 166º de la Constitución
respecto de la Policía Nacional del Perú.
4.3. Amicus Curiae
Con fecha 17 de febrero de 2007, se apersonó ante este Tribunal la Fundación
Ecuménica para el Desarrollo y la Paz –FEDEPAZ a fin de presentar un informe de amicus
curiae para expresar criterios jurídicos que abonarían a la inconstitucionalidad de las
normas cuestionadas.
V. FUNDAMENTOS
5.1 Sustracción parcial de la materia
1. El Decreto Legislativo N.º 983 en su artículo 3 modifica el artículo 259 del Nuevo
Código Procesal Penal (Decreto Legislativo N.º 957). Asimismo el Decreto
Legislativo N.º 989 en su artículo 1 modifica el artículo 4 de la Ley 27934, que
regula la intervención de la Policía Nacional y el Ministerio Público en la
investigación del delito.
2. El artículo 3 del Decreto Legislativo N.º 983 que modifica el artículo 259º del
Código Procesal Penal establece lo siguiente:
“Artículo 259º.-
1. La Policía detendrá, sin mandato judicial, a quien sorprenda en flagrante delito. Existe
flagrancia cuando el sujeto agente es descubierto en la realización del hecho punible, o acaba
de cometerlo, o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho
punible, sea por el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio
audiovisual o análogo que haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las 24
horas de producido el hecho punible.
b) Es encontrado dentro de las 24 horas, después de la perpetración del delito con efectos o
instrumentos procedentes de aquél o que hubieren sido empleados para cometerlo o con señales
en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría y participación en el hecho
delictuoso.
2. Si se tratare de una falta o de un delito sancionado con una pena no mayor de dos años de
privación de libertad, luego de los interrogatorios de identificación y demás actos de
investigación urgentes, podrá ordenarse una medida menos restrictiva o su libertad”.
3. Por su parte, el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 989 modifica el artículo 4 de
la Ley N.º 27394, definiendo la flagrancia en los siguientes términos:
A los efectos de la presente Ley, se considera que existe flagrancia cuando el sujeto agente es
descubierto en la realización del hecho punible o acaba de cometerlo o cuando:
a) Ha huido y ha sido identificado inmediatamente después de la perpetración del hecho
punible, sea por el agraviado, o por otra persona que haya presenciado el hecho, o por medio
audiovisual o análogo que haya registrado imágenes de éste y, es encontrado dentro de las
veinticuatro (24) horas de producido el hecho punible.
b)Es encontrado dentro de las veinticuatro (24) horas, después de la perpetración del hecho
punible con efectos o instrumentos procedentes de aquel, o que hubieran sido empleados para
cometerlo, o con señales en sí mismo o en su vestido que indiquen su probable autoría o
participación en ese hecho delictuoso”.
4. Los demandantes cuestionan las referidas modificatorias en el extremo que
extienden la flagrancia hasta 24 horas después de ocurrido el hecho, por cuanto
consideran que desvirtúan la naturaleza de esta institución, al desnaturalizar el
requisito de inmediatez personal y temporal y de este modo vulneran gravemente el
derecho a la libertad y seguridad personales.
5. Al respecto, cabe señalar que con fecha 9 de junio de 2009 se publicó en el Diario
Oficial la Ley N.º 29372, vigente desde el 1 de julio de 2009 la que modifica el
artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal (Decreto legislativo N.º 957) y
disponiendo su entrada en vigencia en todo el país, el mismo que en su inciso 2
establece que:
“Existe flagrancia cuando la realización de un hecho punible es actual y en esa circunstancia el
autor es descubierto o cuando es perseguido y capturado inmediatamente después de haber
realizado el acto punible o cuando es sorprendido con objetos o huellas de que revelan que
acaba de ejecutarlo”.
6. De este modo, ha quedado derogada de manera expresa la cuestionada modificatoria
del artículo 259 del Nuevo Código Procesal Penal. Asimismo, también ha quedado
derogada de manera tácita la modificatoria del artículo 4 de la Ley N.º 27394, lo que
supone sustracción de la materia sobre este punto.
7. Cabe señalar, que en anteriores pronunciamientos, el Tribunal ha entendido que la
derogatoria de una norma no supone necesariamente que ya no sea posible
someterla a un proceso en el que se controle su validez constitucional, en dos
situaciones; a) cuando la norma continúe desplegando sus efectos, y, b) cuando, a
pesar de no continuar surtiendo efectos, la sentencia de inconstitucionalidad puede
alcanzar a los efectos que la norma cumplió en el pasado, esto es, si hubiese versado
sobre materia penal o tributaria (Cfr. Exp. N.º 004-2004-AI, fund 2,0019-205-PI
fund 5, 005-2007-AI, fund 1-5).
8. En materia penal, como regla derivada del principio de legalidad penal, resulta
aplicable el tipo penal y la consecuencia jurídico penal vigente al momento de la
comisión del ilícito. Es por ello que, incluso derogada una norma que contenga un
tipo penal y una pena, resulta aplicable a un caso concreto si es que estuvo vigente
al momento de comisión de la infracción. Cosa distinta ocurre en el presente caso,
en el que si bien se trata de una norma penal, regula aspectos atinentes a la
detención preliminar, acto procesal al que le es aplicable la norma vigente al
momento en que ésta se comete y en la que no cabe aplicación ultractiva. Es por
ello que, en el presente caso, la derogatoria en mención comporta la sustracción de
la materia.
5.2 Análisis de constitucionalidad por la forma (exceso en la materia delegada en la ley
autoritativa)
Argumentos de los demandantes
9. Los demandantes alegan que las normas impugnadas han excedido la materia
delegada en virtud de la Ley N.º 29009, puesto que habiéndose autorizado
únicamente a regular en materia de delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de
activos, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y
pandillaje, el Poder Ejecutivo no se encontraba autorizado a regular sobre materias
referidas de forma genérica a todos los delitos y tipos penales.
Argumentos de los demandados
10. Los demandados alegan que los decretos legislativos cuestionados sí han sido
expedidos de conformidad con la delegación de facultades prevista en la Ley N.º
29009, toda vez que el literal “a” del artículo 2 de la referida ley señala que es
objeto de la delegación legislativa: “establecer una estrategia integral dirigida a
combatir con mayor eficacia el crimen organizado en general, y en especial los
delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo, secuestro,
extorsión y trata de personas, así como pandillaje pernicioso”. En este sentido,
consideran que la estrategia integral a la que alude la norma en mención implica
efectuar las modificaciones necesarias en la parte general del Código Penal que
permitan cumplir con tal objetivo. Agregan que el fenómeno de la criminalidad
organizada puede enfrentarse de mejor manera si se cuenta con una regulación legal
sistematizada y coherente que considere una visión global del Derecho Penal y
Penitenciario y normas conexas, así como un fortalecimiento del Estado.
Consideraciones particulares
11. Al respecto, cabe señalar que conforme al artículo 1 de la Ley autoritativa, Ley N.º
29009, se delegaba al Poder Ejecutivo:
“...la facultad de legislar en materia de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo,
secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y pandillaje pernicioso (…) con el
objeto de adoptar e implementar una estrategia integral para combatir eficazmente los citados
delitos”.
12. Siendo ésta la materia delegada, resulta inconstitucional hacer uso de la delegación
legislativa para emitir disposiciones legales que regulen cualquier otra materia que
no se encontrara contemplada en la referida ley autoritativa, como por ejemplo,
delitos no previstos en ella, o de aspectos del proceso penal que no estuvieran
referidos a la materia delegada. A tal efecto, cabe señalar que, como es de verse del
texto citado, el artículo 1 de la referida ley no autoriza únicamente a legislar en
materia de determinados delitos, sino también en materia de “crimen organizado”.
13. Considero que, a fin de determinar lo que debe entenderse por “crimen
organizado”, lo que resulta necesario a efectos de evaluar la observancia de la
autorización normativa, debe acudirse a la definición prevista en la Convención de
las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención
de Palermo), ratificada por el Perú mediante Decreto Supremo N.º 88-2001-RE, la
cual entiende por grupo delictivo organizado:
“Por "grupo delictivo organizado" se entenderá un grupo estructurado de tres o más personas
que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamente con el propósito de cometer uno o
más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención con miras a obtener,
directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”
14. En este sentido, sólo habrá observancia de la ley autoritativa en materia de crimen
organizado si se legisla en materia de criminalidad organizada conforme a la
definición arriba descrita o si se legisla sobre los delitos de tráfico ilícito de drogas,
lavado de activos, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas o pandillaje
pernicioso.
15. Cabe señalar, entonces, que si bien el artículo 2 de la propia ley autoritativa
explicita una serie de aspectos que deberán ser materia de legislación delegada,
como por ejemplo, modificar el Código de Procedimientos Penales y el Código
Procesal Penal (inciso d) o mejorar los procedimientos para lograr una efectiva
investigación preliminar (inciso e), ello, evidentemente, no implica una
autorización para hacer cualquier modificación a nuestra normativa penal o procesal
penal. Y es que tales disposiciones previstas en el artículo 2 de la ley autoritativa
(que explicita el mandato previsto en el artículo 1) deben de ser interpretadas de
manera concordada con el artículo 1 de la misma ley, que autorizaba al Poder
Ejecutivo a legislar en materia de delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de
activos, terrorismo, secuestro, extorsión, trata de personas, crimen organizado y
pandillaje pernicioso.
16. En este sentido, cuando la Ley N.º 29009 en su artículo 2 autoriza a hacer
modificaciones en una serie de temas tales como la flagrancia delictiva (inciso b),
tipificar nuevas conductas delictivas y perfeccionar los tipos penales vigentes
(inciso c), modificar el Código de Procedimientos Penales y el Código Procesal
Penal (inciso d), mejorar los procedimientos para lograr una efectiva investigación
preliminar (inciso e), la legislación efectuada por el Poder Ejecutivo en virtud de
dicha ley autoritativa sólo puede ser constitucionalmente válida en caso de que se
trate de disposiciones referidas a los delitos contemplados en el artículo 1 de la ley
autoritativa o al crimen organizado. En caso contrario, de verificarse que se legisló
sobre materias distintas a las previstas en la ley autoritativa, ya sea porque se legisló
sobre delitos distintos a los contemplados en la referida Ley N.º 29009 o bien
porque se reguló materias comunes a todos los delitos, la legislación delegada
deviene en inconstitucional por no respetar los términos de la delegación normativa.
17. Conforme a ello, las siguientes disposiciones impugnadas resultan
inconstitucionales por exceder la materia delegada:
-Inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 en los
extremos que modifican el artículo 20 y el artículo 57 del Código Penal.
En cuanto al extremo que modifica el articulo 20 del Código Penal, adiciona un
inciso N.º 11 que establece que:
“El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, que en el
cumplimiento de su deber y en uso de sus armas en forma reglamentaria, cause
lesiones o muerte.”
En cuanto al extremo que modifica el artículo 57 del Código Penal, referido a la
suspensión de la ejecución de la pena privativa de libertad, adicionado un supuesto
en el que esta medida no precederá:
“La suspensión de la pena no procederá si el agente es reincidente o habitual”
En ambos casos cabe señalar que la ley autoritativa sólo autorizaba a regular en
materia de determinados delitos y no a establecer una cláusula general aplicable a
todos los tipos penales.
18. Del mismo modo, resultan inconstitucionales aquellas disposiciones que modifican
las normas en materia procesal penal de manera general, sin ninguna referencia a los
delitos que fueron materia de la ley autoritativa. En este sentido, resultan
inconstitucionales:
- Inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el
extremo que modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales.
En cuanto modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales,
estableciendo un nuevo orden en el interrogatorio del acusado en toda clase de
procesos penales. En este caso, el Poder Ejecutivo ha utilizado una autorización
para normar en materia de criminalidad organizada y determinados delitos, para
modificar un aspecto del proceso penal, lo que excede claramente la materia
delegada.
5.2.1 Análisis de constitucionalidad por la forma (exceso en la materia delegada) en la
modificatoria del delito de extorsión
19. Un supuesto especial de inconstitucionalidad por exceso en la materia delegada lo
constituye el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 982 en el extremo que modifica
el artículo 200 del Código Penal, concretamente en lo referido a la criminalización
de la participación en huelgas de funcionarios públicos con poder de decisión.
Texto de la norma impugnada
“El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza
o de dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución
Política del Perú, participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para
terceros cualquier beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier
otra índole, será sancionado con inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2) del
artículo 36 del Código Penal”.
Argumentos de los demandantes
20. Los demandantes alegan que la cuestionada modificatoria no forma parte de la
materia delegada, ya que no se autoriza a reprimir actos de huelga, sino únicamente
actos de crimen organizado, y que no existe ningún elemento jurídico para
considerar que la participación en huelga de funcionarios públicos con poder de
decisión y los que desempeñan cargos de confianza configure criminalidad
organizada.
Argumentos de los demandados
21. Los demandados alegan que la cuestionada modificatoria se encuentra autorizada
por la ley autoritativa cuando se refiere a “Establecer una estrategia integral
dirigida a combatir con mayor eficacia al crimen organizado en general y en
especial a los delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo,
secuestro, extorsión y trata de personas, así como pandillaje pernicioso” que dicha
norma también autoriza a modificar el Código Penal, por lo que el incremento de
nuevos supuestos de delito de extorsión se encuentra autorizado por la Ley 29009.
Consideraciones particulares
22. Estimo que si bien la ley autoritativa facultó al Poder Ejecutivo a normar materias
relativas al delito de “extorsión”, en el presente caso el Poder Ejecutivo modificó el
artículo 200 del Código Penal (en el que se encuentra previsto el delito de extorsión)
para regular aspectos que no guardan relación con la materia autorizada.
23. En efecto, antes de la modificatoria del artículo 200 del Código Penal, la referida
disposición legal establecía como delito de extorsión:
“El que mediante violencia, amenaza o manteniendo en rehén a una persona, obliga a ésta o a
otra a otorgar al agente o a un tercero una ventaja económica indebida o de cualquier otra
índole”
24. En cambio, la modificatoria añade a dicho delito conductas relativas a la
participación en huelgas de aquellos funcionarios públicos que no tienen
reconocidos dichos derechos en la Constitución.
25. El Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N.º 005-2001-
AI/TC hizo frente a un problema similar. En dicha ocasión, mediante Ley
autoritativa se había delegado facultades para normar en materia de seguridad
nacional, y el Poder Ejecutivo, mediante el Decreto Legislativo N.º 895 bajo el
nomen iuris de “terrorismo agravado” reguló supuestos de robo en banda. Al
respecto, este Tribunal consideró que si bien el delito de terrorismo guardaba
relación con la materia delegada (seguridad nacional), bajo ese nomen iuris el Poder
Ejecutivo había pretendido regular otras materias no contempladas en la ley
autoritativa como el robo en banda, que en realidad respondían al bien
constitucional de seguridad ciudadana que no había sido comprendido en la materia
delegada:
“La necesidad comprensible, real y legítima, de combatir la delincuencia común
organizada en bandas armadas responde, más bien, al objetivo de preservar el orden
interno o la seguridad ciudadana, que a la finalidad de proteger el Estado de Derecho, el
régimen constitucional o la integridad territorial; es decir, que al bien jurídico de la
seguridad nacional. La delincuencia común, aún organizada en bandas armadas, carece de
la motivación político-ideológica que es elemento constitutivo del delito de terrorismo que
atenta contra la seguridad nacional.
No coinciden, entonces, la materia delegada de Seguridad Nacional con el objetivo que
busca la delegación; es decir, combatir la delincuencia común en su expresión de bandas
armadas” (Exp. N.º 005-2001-AI/TC).
26. Del mismo modo, advierto que en el presente caso bajo el nomen iuris de extorsión,
el legislador pretendía proteger bienes de relevancia constitucional tales como la
libertad individual, así como la seguridad personal, la integridad personal, el
patrimonio o la vida, conminando con una pena a quien mediante algún tipo de
amenaza pretenda obtener algún tipo de ventaja. De modo tal que cuando el
legislador autorizó al Poder Ejecutivo a normar en materia de extorsión, en realidad
está autorizando a que complemente la regulación ya establecida, descrita líneas
arriba. Si embargo, el Poder Ejecutivo ha utilizado el mismo nomen iuris para
criminalizar actos consistentes en la participación en huelga (cese de la actividad
laboral) que en modo alguno inciden sobre los bienes arriba descritos.
27. Por lo tanto, advierto exceso en la materia delegada, resultando inconstitucional la
modificatoria del delito de extorsión en el extremo que se incorpora un cuarto
párrafo al artículo200 del Código Penal criminalizando la participación en huelgas
de aquellos funcionarios públicos que no tienen tal derecho reconocido en la
Constitución.
5.3 Análisis de las normas que han sido cuestionadas por el fondo
5.3.1 Nuevas facultades para la Policía Nacional en el marco de la investigación
preliminar
Norma impugnada
28. Se cuestiona el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 que modifica los artículos
1 de la Ley 27934, Ley que regula la intervención de la Policía Nacional y el
Ministerio Público en la investigación preliminar, que establece nuevas atribuciones
a la Policía en la investigación preliminar, agregándole tres facultades:
“Artículo 1º.- La Policía Nacional, en su función de investigación, al tomar conocimiento de
hechos de naturaleza delictiva deberá de inmediato llevar a cabo las diligencias imprescindibles
para impedir que desaparezcan sus evidencias y, en caso de flagrante delito, proceder a la
captura de los presuntos autores y partícipes, dando cuenta sin mayor dilación que el término de
la distancia, en su caso, al Fiscal Provincial, para que asuma la conducción de la investigación.
Cuando el Fiscal se encuentre impedido de asumir de manera inmediata la conducción de la
investigación debido a circunstancias de carácter geográfico o de cualquier otra naturaleza, la
Policía procederá con arreglo a lo dispuesto en el párrafo precedente, dejando constancia de
dicha situación y deberá realizar según resulten procedentes las siguientes acciones:
(...)
13. Recibir la manifestación de los presuntos autores y partícipes de la comisión de los hechos
investigados.
14. Solicitar y recibir de inmediato y sin costo alguno de las entidades de la Administración
Pública correspondientes, la información y/o documentación que estime necesaria vinculada a los
hechos materia de investigación, para lo cual suscribirá los Convenios que resulten necesarios,
con las entidades que así lo requieran.
15. Realizar las demás diligencias y procedimientos de investigación necesarios para el mejor
esclarecimiento de los hechos investigados”.
Argumentos de los demandantes
29. Consideran que la modificatoria en cuestión, la misma que autoriza a la Policía
Nacional a llevar a cabo una serie de actos de investigación sin la participación del
Fiscal, menoscaba la atribución otorgada constitucionalmente al Ministerio Público
como director de la investigación del delito, reconocida en el artículo 159 de la
Constitución.
Argumentos de los demandados
30. Consideran que las facultades adicionales que la norma cuestionada otorga a la
Policía Nacional son conforme al artículo 166 de la Constitución que establece la
investigación del delito como tarea propia de la Policía Nacional.
Consideraciones particulares
El Ministerio Público como director de la investigación preliminar
31. Según el artículo 159º inciso 4 de la Constitución, una de las atribuciones que
corresponde al Ministerio Público es la conducción de la investigación del delito
desde su inicio.
Artículo 159.- Corresponde al Ministerio Público:
(...)
4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está
obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función.
32. A su vez, el artículo 166º de la Constitución establece que la finalidad fundamental
de la Policía Nacional es garantizar, mantener y restablecer el orden interno,
teniendo como una de sus atribuciones la prevención, la investigación y el combate
de la delincuencia.
Artículo 166.- La Policía Nacional tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y
restablecer el orden interno. (...) Previene, investiga y combate la delincuencia(...).
33. Como puede observarse, por mandato constitucional, la competencia para investigar
el delito ha sido asignada tanto al Ministerio Público como a la Policía Nacional. No
obstante, de una lectura conjunta de los artículos 159º inciso 4 y 166º de la Norma
Suprema, conforme al Principio de Unidad de la Constitución -según el cual, la
interpretación de la Constitución debe estar orientada a considerarla como un “todo”
armónico y sistemático, a partir del cual se organiza el sistema jurídico en su
conjunto (Cfr. Exp. N.º 5854-2005-PA/TC, Caso Pedro Andrés Lizana Puelles,
fund. 12)- se entiende que tanto la Policía Nacional del Perú como el Ministerio
Público intervienen en la investigación del delito, pero es el Ministerio Público
quien ostenta una relación de prelación sobre la Policía Nacional en el ejercicio de
tal competencia.
34. Por tanto, corresponde al órgano titular de la acción penal la dirección de la
investigación del delito, encontrándose la Policía Nacional en una relación de
subordinación funcional respecto del Ministerio Público en las labores de
investigación del delito, siendo el Ministerio Público el encargado de dirigir la
investigación del delito. En función de ello, este Tribunal Constitucional ha
señalado que:
“...la Policía Nacional del Perú desarrolla una función meramente ejecutiva y, por ende,
subordinada funcionalmente, en lo que a la investigación del delito se refiere, al Ministerio
Público” ( Exp. N.º 005-2001-AI/TC).
35. En la sentencia citada se declaró la inconstitucionalidad de determinadas
disposiciones del Decreto Legislativo N.º 897 que disponían que la investigación
del delito sería dirigida por la Policía Nacional del Perú y la posibilidad de decidir
ampliaciones de la investigación. Así:
“El Tribunal considera que el otorgamiento de atribuciones tales como: la incomunicación del
detenido a solicitud de la Policía Nacional, la asignación de abogado de oficio por la Policía
Nacional si el detenido no lo designa, la investigación del delito por la Policía Nacional del
Perú con la intervención del Ministerio Público, la obligación del Ministerio Público de incluir
en la denuncia penal la petición de ampliación de la investigación, a solicitud de la Policía
Nacional, la obligación del juez de aceptar dicha petición y la designación de abogado de oficio
a la persona detenida por parte de la Policía Nacional, trasladan a la Policía Nacional
atribuciones que competen al Ministerio Público conforme al artículo 159°, inciso 4) de la
Constitución. En efecto, es el Ministerio Público el encargado de la conducción del proceso en
la fase prejurisdiccional” (Exp. N.º 005-2001-AI/TC).
36. Ello implica que la labor de investigación policial no es autónoma sino que se
desarrolla bajo la dirección funcional del Ministerio Público, de modo tal que la
Policía Nacional debe actuar bajo la orientación, dirección y vigilancia del
Ministerio Público, debiendo dar cuenta a éste último de las labores realizadas en el
marco de la investigación preliminar.
37. Sin embargo, tal dirección de la investigación por parte del Ministerio Público no
significa que en todos y cada uno de los actos de investigación realizados por la
Policía Nacional del Perú precisen de una orden expresa por parte del Fiscal, sobre
todo en aquellas situaciones de urgencia en las que se requiere llevar a cabo actos de
investigación de actuación inmediata, a efectos de una oportuna obtención de
medios probatorios. Ello en virtud del efectivo cumplimiento del mandato
constitucional de investigación del delito, establecido en los artículos 159º inciso 4
y 166º de la Constitución. Un ejemplo que al respecto nos puede ser útil se
encuentra previsto en el artículo 67, inciso 1 del Nuevo Código Procesal Penal
(Decreto Legislativo N.º 957) que permite a la Policía Nacional del Perú llevar a
cabo por sí misma actos de investigación por razones de urgencia, con cargo a dar
cuenta de modo inmediato al Fiscal:
“La Policía Nacional en su función de investigación debe, inclusive por propia
iniciativa, tomar conocimiento de los delitos y dar cuenta inmediata al Fiscal, sin
perjuicio de realizar las diligencias de urgencia e imprescindibles para impedir sus
consecuencias, individualizar a sus autores y partícipes, reunir y asegurar los
elementos de prueba que puedan servir para la aplicación de la Ley Penal”.
38. Sin embargo, considero necesario resaltar que tales autorizaciones legales para que
la Policía Nacional del Perú por razones de urgencia decida por sí misma llevar a
cabo determinados actos de investigación implican el deber de la Policía Nacional
del Perú de dar aviso inmediato al Fiscal, quien a su vez, efectuará un control de
tales actuaciones. Asimismo, la autorización a la Policía Nacional del Perú para
decidir por razones de urgencia la realización de determinados actos de
investigación en modo alguno implican el reconocimiento de actuación autónoma
de la Policía Nacional del Perú en el marco de la investigación del delito, la misma
que debe ser conducida y dirigida por el Ministerio Público. De otro modo, si fuera
la Policía Nacional del Perú quien en todos los casos decidiera qué actos de
investigación deben llevarse a cabo y de qué modo, estaría asumiendo un rol de
director de la investigación del delito que no le corresponde.
Análisis de la norma impugnada
39. Como fuera expuesto en los fundamentos precedentes, el reconocimiento a la
Policía Nacional de atribuciones para la decisión de la realización de actos de
investigación es admisible constitucionalmente únicamente atendiendo a la urgencia
de la situación, a fin de un cabal cumplimiento del mandato constitucional de
investigación del delito, establecido en los artículos 159º inciso 4 y 166º de la
Constitución.
40. Asimismo, considero que debe tomarse en cuenta que conforme se señala en el
segundo párrafo del mismo artículo 1 del la Ley N.º 27934, conforme a la
modificatoria cuestionada, tales atribuciones de la Policía Nacional consistentes en
decidir por sí misma los actos de investigación a llevarse a cabo, serán ejercidas por
la Policía Nacional solamente “Cuando el Fiscal se encuentre impedido de asumir
de manera inmediata la conducción de la investigación”.
41. Además, el ejercicio de tales atribuciones otorgadas de manera excepcional a la
Policía Nacional puede y debe ser controlado por el Ministerio Público, en ejercicio
de su rol de guardián de la legalidad, de conformidad con el artículo 159º inciso 1
de la Constitución. La norma impugnada se manifiesta en este sentido, al disponer
en el antepenúltimo párrafo del artículo 1 de la Ley N.º 27934, que la Policía está en
la obligación de presentar actas detalladas de tales actuaciones al fiscal.
42. Por todo lo expuesto, estimo que las nuevas atribuciones otorgadas a la
Policía Nacional en el marco de la investigación del delito (previstas en los
incisos 13, 14 y 15 de la Ley N.º 27934, conforme a la modificatoria
cuestionada) resultan constitucionales, siempre que, tal como lo señala la
propia norma impugnada, respondan a la imposibilidad del fiscal de
asumir de manera inmediata la conducción de la investigación, es decir, se trate de
un caso de urgencia, y en segundo lugar, exista un control de la legalidad de las
actuaciones por parte del Fiscal.
5.3.2 Modificatoria de la Ley N.º 27379, incorporando la posibilidad de que el juez
penal decrete la incomunicación de quien se encuentra sujeto a investigación
preliminar
Norma impugnada
43. Se cuestiona la constitucionalidad del Artículo Único del Decreto Legislativo N.º
988, en el extremo que introduce el inciso “2.a” en el artículo 2º de la Ley N.º
27379, de procedimiento para adoptar medidas excepcionales de limitación de
derechos en investigaciones preliminares. Dicha disposición establece lo siguiente:
“Artículo 2.- El Fiscal Provincial, en casos de estricta necesidad y urgencia, podrá solicitar al
Juez Penal las siguientes medidas limitativas de derechos:
(…)
2.a Incomunicación. Esta medida se acordará siempre que resulte indispensable para el
esclarecimiento de los hechos investigados. Puede acumularse a la medida de detención
preliminar, con una duración no mayor de diez (10) días, siempre que no exceda el plazo de
duración de esta última. Esta medida no impide la conferencia en privado del detenido con su
abogado defensor, la que no requiere autorización previa ni podrá ser prohibida”.
Argumentos de los demandantes
44. Sostienen que dicho precepto viola el derecho de toda persona a no ser
incomunicada, toda vez que no se especifica cuáles son aquellos casos que deben
ser considerados como indispensables ni la necesidad de que las resoluciones que
dispongan tales medidas deban ser motivadas.
Argumentos de los demandados
45. Señalan que la cuestionada modificatoria sólo será de aplicación en aquellos casos
que sean indispensables para el esclarecimiento de los hechos investigados y que la
medida no incomunica totalmente al inculpado, por cuanto no existe impedimento
alguno para que el detenido se entreviste con su abogado defensor ni se le impedirá
acceder a diarios ni revistas.
Consideraciones particulares
La medida de incomunicación en la Constitución
46. La Constitución, en su artículo 2º, inciso 24, literal “g”, establece que la
incomunicación sólo puede producirse en casos indispensables para el
esclarecimiento de un delito y respetando la regulación legal pertinente:
“Nadie puede ser incomunicado sino en caso indispensable para el esclarecimiento de un
delito, y en la forma y por el tiempo previstos por la ley. La autoridad está obligada bajo
responsabilidad a señalar, sin dilación y por escrito, el lugar donde se halla la persona
detenida”.
47. Asimismo, el Tribunal Constitucional ya ha tenido oportunidad de pronunciarse
sobre los alcances de dicha disposición constitucional, con ocasión de la sentencia
recaída en el Exp. N.º 0010-2002-AI/TC, habiendo precisado en dicha ocasión que
el dictado de la medida de incomunicación es admitido únicamente en aquellos
casos en los que resulte indispensable para el esclarecimiento de un delito, bajo la
forma y por el tiempo previstos por la ley, sin perjuicio de la responsabilidad de la
autoridad de señalar, sin dilación y por escrito, el lugar donde se halla la persona
detenida:
“172. (…) el Tribunal Constitucional ha de recordar que el derecho a no ser incomunicado no
es un derecho absoluto, sino susceptible de ser limitado, pues como el mismo literal “g”, inciso
24), del artículo 2° de la Constitución se encarga de precisar, tal incomunicación puede
realizarse en los casos indispensables para el esclarecimiento de un delito, y en la forma y por
el tiempo previstos por la ley. En tal supuesto, “la autoridad está obligada bajo responsabilidad
a señalar, sin dilación y por escrito, el lugar donde se halla la persona detenida”.
En consecuencia, no hay un derecho absoluto a no ser incomunicado. Éste puede efectuarse,
excepcionalmente, en los casos indispensables, y siempre que con ello se persiga el
esclarecimiento de un delito, considerado como muy grave. Además, el Tribunal Constitucional
considera que cuando la Constitución alude a la existencia de un “caso indispensable”, con
ello exige la presencia de una razón objetiva y razonable que la justifique. Pero, a su vez, sea
cual fuere esa base objetiva y razonable, tal incomunicación no puede practicarse para otros
fines que no sean el esclarecimiento de un delito, en la forma y plazo que la ley establezca.
173. En segundo lugar, aunque el literal “g”, inciso 24), del artículo 2° de la Constitución no
indique expresamente la autoridad responsable para decretar la incomunicación, el Tribunal
Constitucional entiende que ella debe ser efectuada necesariamente por el Juez penal, en tanto
que se trata de una medida limitativa de un derecho fundamental”.
48. Como es de verse, conforme ha sido establecido por el Tribunal en la referida
sentencia, cuando la Constitución hace referencia a la existencia de un caso
indispensable, ello significa que es la presencia de una razón objetiva y razonable la
que debe servir como justificación para el dictado de la medida de incomunicación.
Sin embargo, sea cual fuere esa base objetiva y razonable, tal incomunicación no
puede practicarse para otros fines que no sean el esclarecimiento de un delito, en la
forma y plazo que la ley establezca. Asimismo, si bien es cierto que el literal
“g” del inciso 24 del artículo 2 de la Constitución no indica expresamente la
autoridad responsable del dictado de la medida de incomunicación, el Tribunal
Constitucional en la sentencia precitada entendió que ello debe ser necesariamente
efectuado por un órgano jurisdiccional, en tanto que se trata de una medida
limitativa de un derecho fundamental.
Análisis de la norma legal impugnada
49. Analizando la norma impugnada a la luz de lo establecido por el literal “g” del
inciso 24 del artículo 2º de la Constitución y del desarrollo del mismo realizado por
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se llega a la conclusión de que tal
norma es conforme a la Constitución, por cuanto reconoce expresamente que la
autoridad competente para el dictado de la medida de incomunicación es la
autoridad jurisdiccional, en concordancia con la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, y además, establece el plazo y la forma en que dicha medida debe
ser dictada, aspectos cuya regulación ha sido expresamente delegada al legislador
por la Constitución.
50. La alegación de los demandantes en el sentido de que se incurre en
inconstitucionalidad al no precisar cuáles son aquellos casos que deben ser
entendidos como indispensables, antes que un problema de inconstitucionalidad en
abstracto de la norma impugnada, implica un problema de indeterminación al
momento de la aplicación de la ley, toda vez que el carácter de indispensable no
puede ser determinado en abstracto, sino que requerirá un análisis respecto a un
caso en concreto.
51. En consecuencia, dicha alegación debe ser rechazada, toda vez que el proceso de
inconstitucionalidad implica un análisis de constitucionalidad de la norma legal
impugnada en abstracto. En aquellos casos en los que la inconstitucionalidad de la
norma se exprese únicamente en determinados casos en concreto no corresponderá
su expulsión del ordenamiento jurídico vía declaratoria de inconstitucionalidad sino
su inaplicación a dichos casos, en ejercicio del control difuso establecido en el
artículo 138º de la Constitución.
52. De otro lado, en cuanto al cuestionamiento de los demandantes referido a que no se
ha especificado que la resolución judicial que dispone una medida de
incomunicación requiere ser motivada, este Tribunal considera que dicho argumento
también debe ser desestimado, toda vez que dicha especificación no es necesaria por
cuanto, en virtud del artículo 139º inciso 5 de la Constitución, toda resolución
judicial debe estar debidamente motivada, estando además el Juez penal, conforme
a lo establecido en el artículo 45º de la Constitución, a ejercer su función con pleno
respeto de los derechos fundamentales de las personas, así como de la Constitución
y de las leyes. En todo caso, la contravención de dicho deber de motivación
comportaría una afectación, en concreto, de los derechos fundamentales del
investigado, pero la misma no se derivaría de un defecto de constitucionalidad de la
norma en cuestión.
53. En tal sentido, concluyo que la disposición cuestionada es constitucionalmente
válida.
5.3.3 Prolongación del mandato de detención
Norma impugnada
54. Los demandantes sostienen que es inconstitucional el artículo 2 del Decreto
Legislativo 983, que modifica el artículo 137 del Código Procesal Penal de 1991
(Decreto Legislativo N.º 638), introduciendo un supuesto adicional para la
procedencia de la prolongación del plazo de la detención judicial:
Artículo 2.- Modifícase el artículo 137 del Código Procesal Penal, aprobado por el Decreto
Legislativo Nº 638, en los términos siguientes:
(...)
Cuando el delito se ha cometido a través de una organización criminal y el imputado pudiera
sustraerse a la acción de justicia o perturbar la actividad probatoria, la detención podrá
prolongarse hasta por un plazo igual(...)”.
Argumentos de los demandantes
55. Consideran que dicha modificatoria permite prolongar la prisión preventiva más
allá de 36 meses, lo que contravendría jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la
cual ha establecido que la prolongación de la detención más allá de dicho plazo sólo
puede darse en caso de que la dilación sea atribuible al propio procesado.
Argumentos de los demandados
56. Señalan que el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia recaída en el
expediente N.º 1175-2006-PHC/TC que una prolongación de la detención por un
plazo superior a 36 meses es constitucionalmente admisible cuando se trata de una
organización criminal internacional con estructura y compartimientos estancos, y
con poder como para encubrir su accionar, lo que hace dificultosa la actividad del
Estado en el debido esclarecimiento de los hechos.
Consideraciones particulares
57. Respecto de lo alegado por los demandantes, cabe señalar que, en efecto, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional ya ha hecho una interpretación conforme
a la Constitución de las normas relativas a la detención judicial contenidas en el
Código Procesal Penal de 1991 (Decreto Legislativo N.º 638), en el sentido de que
la prisión preventiva no debe exceder, en principio, los 36 meses, excepto cuando la
dilación en el proceso se base en retrasos atribuibles objetiva e
inequívocamente al propio procesado (Exp. N.º 2915-2004-PHC/TC, Tiberio
Berrocal Prudencio). Asimismo, a través de posteriores pronunciamientos, el
Tribunal Constitucional complementó el criterio esbozado, señalando que era
también admisible la prolongación de la detención más allá de los treinta y seis
meses en caso de que la complejidad del asunto controvertido se deba a que se trata
de una organización internacional dedicada al tráfico ilícito de drogas (Exp. N.º
7624-2005-PHC/TC, Hernán Ronald Buitrón Rodríguez).
58. En tal sentido, resultaría inconstitucional una modificatoria legal que permita una
prolongación de la detención judicial sin sentencia de primer grado por un término
mayor a los 36 meses, en situaciones distintas a los supuestos consistentes en 1)
dilaciones procesales imputables al procesado o 2) que se trate del procesamiento de
miembros de una organización internacional dedicada al tráfico ilícito de drogas.
Sin embargo, cabe señalar que la modificatoria cuestionada no dispone que la
detención durará más de 36 meses. Antes bien, se limita a fijar un supuesto
adicional para la prolongación de la detención.
59. Asimismo, advierto que tal supuesto de prolongación de la detención previsto en la
disposición cuestionada no introduce sustancialmente una modificación de las
circunstancias en las que puede darse una prolongación de la detención. Ya el
segundo párrafo del referido artículo 137 del Código Procesal Penal de 1991
preveía- y prevé aun- que la prolongación del mandato de detención procederá:
“Cuando concurren circunstancias que importen una especial dificultad o una especial
prolongación de la investigación y que el inculpado pudiera sustraerse a la acción de la
justicia o perturbar la actividad probatoria”.
60. La modificatoria en cuestión dispone que se requiere “...que el inculpado pudiera
sustraerse a la acción de la justicia o perturbar la actividad probatoria”, lo que ya
se encuentra previsto como presupuesto para prolongar el plazo de la detención en
las normas vigentes. A su vez, la referida modificatoria exige como presupuesto
para dictar la prolongación de la detención, que el delito imputado se haya
“...cometido a través de una organización criminal...”, lo que a mi juicio no
comporta sustancialmente una modificación de los requisitos previstos para la
prolongación de la detención. Puesto que si ya la ley establece que se exige la
concurrencia de circunstancias que importen una especial prolongación de la
investigación, la norma cuestionada se ha limitado a especificar un supuesto
concreto dentro de las circunstancias que genéricamente pueden implicar una
especial prolongación de la investigación, consistente en la comisión de delitos a
través de una organización criminal, la misma que por su propia naturaleza supone
una mayor dificultad en la investigación respecto de delitos cometidos por sujetos
individuales. En ente sentido, considero que la modificatoria en cuestión resulta
constitucionalmente válida.
5.3.4. Modificatoria del artículo 261 del Código de Procedimientos Penales, que
permite considerar como prueba la sentencia firme que tenga por acreditada la
existencia o naturaleza de una organización delictiva o asociación ilícita para
delinquir
Norma impugnada
61. Los demandantes cuestionan el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983, en el
extremo que modifica el artículo 261 del Código de Procedimientos Penales.
Concretamente cuestionan el tercer párrafo del nuevo texto de dicha disposición.
Norma cuestionada:
“La sentencia firme que tenga por acreditada la existencia o naturaleza de una organización
delictiva o asociación ilícita para delinquir determinada, o que demuestre una modalidad o
patrón de actuación en la comisión de hechos delictivos o los resultados o daños derivados de
los mismos, constituirá prueba con respecto de la existencia o forma de actuación de esta
organización o asociación en cualquier otro proceso penal, la misma que deberá ser valorada
conforme al artículo 283”.
Alegaciones de los demandantes
62. Alegan que la norma impugnada vulnera la garantía de la inmutabilidad de la cosa
juzgada. Al respecto, consideran que la cuestionada modificatoria, al establecer la
valoración como medio probatorio de la infracción cometida en el primer proceso
penal, implica la imposición de una sanción por un mismo hecho más de una vez,
esto es, una doble persecución penal.
Alegaciones de los demandados
63. Los demandados no hacen referencia esta norma en la contestación de la demanda
Consideraciones particulares
64. Los demandantes han cuestionado la referida norma bajo el entendido de que
vulnera la garantía de la cosa juzgada, por cuanto implicaría una doble persecución
penal. Al respecto, cabe señalar que si bien los demandantes invocan el principio de
inmutabilidad de la cosa juzgada, alegando que la norma en cuestión implicaría una
doble persecución penal, lo cierto es que tal garantía se encuentra protegida por el
ne bis in idem, antes que la invocada inmutabilidad de la cosa juzgada.
65. El ne bis in idem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el
cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada más de
una vez por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y
fundamento. En su vertiente procesal, en cambio, tal principio comporta que «nadie
pueda ser juzgado dos veces por los mismos hechos», es decir, que un mismo hecho
no pueda ser objeto de dos procesos distintos o, si se quiere, que se lleve acabo una
doble persecución contra el imputado. Con ello se impide, por un lado, la dualidad
de procedimientos, así como el inicio de un nuevo proceso cuando concurra la
referida triple identidad entre ambos procesos (Cfr. Expediente N.º 2050-2002-
HC/TC, Carlos Ramos Colque, FJ 19).
66. Al respecto, advierto que la norma cuestionada, que dispone tomar en cuenta a
efectos de la condena penal, una anterior sentencia en la que se tenga por acreditada
la existencia o modo de funcionamiento de una determinada organización delictiva,
no necesariamente implicará una doble persecución penal, toda vez que entre un
proceso y otro no necesariamente existirá triple identidad de sujeto, hecho y
fundamento. Es decir, la sentencia a tomarse en cuenta pudo haber sido materia de
un proceso seguido contra distintas personas, o sobre la base de un hecho distinto, o
referida a la comisión de un delito que protege otro bien jurídico penal, por lo que el
ne bis in idem no resultará afectado por la norma en cuestión.
67. No obstante, estimo que si bien la norma en cuestión no implica una doble
persecución penal que pudiera considerarse vulneratoria del ne bis in idem, en
cambio, la misma otorga un efecto positivo a la cosa juzgada material, lo que en el
marco de un proceso penal resulta vulneratorio del derecho de defensa.
Cosa juzgada material y derecho de defensa
68. Como ya lo ha señalado el Tribunal Constitucional, la cosa juzgada tiene un doble
contenido. Por un lado, un “(…) contenido formal, que alude al hecho de que las
resoluciones que han puesto fin al proceso judicial no puedan ser nuevamente
cuestionadas, en la medida en que ya se han agotado todos los recursos
impugnatorios que la ley prevé, o que, en su defecto, han transcurrido los plazos
exigidos para hacerlo. Y un contenido material, que hace referencia a la materia
contenida en la resolución judicial, la misma que al adquirir tal condición no puede
ser modificada o dejada sin efecto, sea por parte de otros poderes públicos, de
terceros, o inclusive, de los propios órganos jurisdiccionales que emitieron la
resolución judicial en mención…” (Exp. N.° 4587-2004-AA/TC).
69. La dimensión material de la cosa juzgada impide que la resolución jurisdiccional
pueda ser modificada o dejada sin efecto, por parte de otros poderes públicos, de
terceros, o inclusive, de los propios órganos jurisdiccionales.
70. Sin embargo, entiendo que no se puede extender los efectos de la cosa juzgada
material hasta el punto de utilizar como prueba de la ocurrencia de un determinado
hecho lo probado en otro proceso judicial (eficacia positiva), por cuanto ello
comportaría una violación del derecho de defensa. Y es que no es posible oponer al
imputado lo probado en otro proceso judicial sobre la existencia de una
organización criminal, cuando dicho elemento debe ser también sometido a
contradicción y probado en el propio proceso. En el mismo sentido, la doctrina se ha
pronunciado señalando que:
“... la cosa juzgada penal carece de eficacia positiva. Y es que, si bien la cosa juzgada penal
excluye un segundo juicio respecto de la misma persona, no determina prejudicialmente el
contenido de la segunda sentencia ni respecto de otro inculpado por el mismo hecho, ni del
mismo inculpado por un hecho distinto, aun resultando conexo con el ya juzgado anteriormente
o dependiente de él”. (Armenta Deu, Teresa. Derecho procesal penal. Madrid, Marcial Pons, p.
292).
71. En este sentido, si se le imputa a una persona la comisión de un hecho delictivo en
el marco de una organización criminal o una asociación ilícita para delinquir, tal
circunstancia deberá ser probada al interior del propio proceso penal, y no a través
de una sentencia previamente dictada en otro proceso. Por tanto, este Tribunal
Constitucional considera que resulta inconstitucional la norma en mención.
Por tal razones, mi voto es por:
1. Declarar que se ha producido la sustracción de la materia respecto del artículo 3 del
Decreto legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 259 del Nuevo
Código Procesal Penal (Decreto Legislativo N.º 957) y respecto del artículo 1 del
Decreto Legislativo N.º 983 en el extremo que modifica el artículo 4 de la Ley N.º
27934.
2. Declarar FUNDADA, en parte, la demanda de inconstitucionalidad; en
consecuencia:
a) Declarar inconstitucional el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 982 en los
extremos que modifican los artículos 20 y 57 del Código Penal.
b) Declarar inconstitucional el artículo 2 del Decreto Legislativo N.º 982 en el
extremo que modifica el artículo 200 del Código Penal incorporando un
cuarto párrafo que criminaliza la participación en huelgas de aquellos
funcionarios públicos que no tienen reconocido dicho derecho en la
Constitución.
c) Declarar inconstitucional el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 983 en el
extremo que modifica el artículo 244 del Código de Procedimientos Penales
d) Declarar inconstitucional el artículo 1 del DL 983 en el extremo que
modifica el artículo 261 del Código de Procedimientos Penales incorporando
un tercer párrafo.
3. Declarar INFUNDADA la demanda en lo que se refiere al cuestionamiento al
Artículo Único del Decreto Legislativo N.º 988 en el extremo que modifica el
artículo 2 de la Ley N.º 27934 incorporando el inciso “2,a” y el artículo 2 del
Decreto Legislativo N.º 983, en el extremo que modifica el artículo 137 del Código
Procesal Penal de 1991 incorporando nuevos supuestos en los que procede la
prolongación de la detención y el artículo 1 del Decreto Legislativo N.º 989 en el
extremo que modifica el artículo 1 de la Ley N.º 27934.
Sr.
LANDA ARROYO
BEAUMONT CALLIRGOS
EXP. N.º 00012-2008-PI/TC
LIMA
CINCO MIL TRESCIENTOS
NOVEINTAITRES CIUDADANOS
FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ETO CRUZ
Con la emisión del presente fundamento de voto pretendo dejar en claro mi postura jurídica
en torno al derecho a la protesta social que tienen como correlato los derechos de opinión y
de expresión al que tenemos todos los ciudadanos. Dichos argumentos son los que a
continuación se exponen.
&. Nuestro pronunciamiento sobre la modificatoria del delito de extorsión.
1. Sobre el particular, el tercer, cuarto y siguientes párrafos del reformado artículo 200º
del Código Penal establecen lo siguiente:
TITULO V
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO
CAPITULO VII
EXTORSION
Artículo 200.- Extorsión
(…)
El que mediante violencia o amenaza, toma locales, obstaculiza vías de comunicación o impide el
libre tránsito de la ciudadanía o perturba el normal funcionamiento de los servicios públicos o la
ejecución de obras legalmente autorizadas, con el objeto de obtener de las autoridades cualquier
beneficio o ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado
con pena privativa de libertad no menor de cinco ni mayor de diez años.
El funcionario público con poder de decisión o el que desempeña cargo de confianza o de
dirección que, contraviniendo lo establecido en el artículo 42 de la Constitución Política del Perú,
participe en una huelga con el objeto de obtener para sí o para terceros cualquier beneficio o
ventaja económica indebida u otra ventaja de cualquier otra índole, será sancionado con
inhabilitación conforme a los incisos 1) y 2) del artículo 36 del Código Penal.
La pena será no menor de quince ni mayor de veinticinco años si la violencia o amenaza es
cometida:
a) A mano armada;
b) Participando dos o más personas; o,
c) Valiéndose de menores de edad.
Si el agente con la finalidad de obtener una ventaja económica indebida o de cualquier otra índole,
mantiene en rehén a una persona, la pena será no menor de veinte ni mayor de treinta años.
La pena será privativa de libertad no menor de treinta años, cuando en el supuesto previsto en el
párrafo anterior:
a) Dura más de veinticuatro horas.
b) Se emplea crueldad contra el rehén.
c) El agraviado ejerce función pública o privada o es representante diplomático.
d) El rehén adolece de enfermedad grave.
e) Es cometido por dos o más personas.
f) Se causa lesiones leves a la víctima.
La pena será de cadena perpetua cuando:
a) El rehén es menor de edad o mayor de setenta años.
b) El rehén es persona con discapacidad y el agente se aprovecha de esta circunstancia.
c) Si la víctima resulta con lesiones graves o muere durante o como consecuencia de dicho acto.
A su vez, los mencionados incisos 1) y 2) del artículo 36º del Código Penal establecen
lo siguiente:
La inhabilitación producirá, según disponga la sentencia:
1. Privación de la función, cargo o comisión que ejercía el condenado, aunque provenga de
elección popular;
2. Incapacidad para obtener mandato, cargo, empleo o comisión de carácter público;
2. Teniendo en cuenta las conductas que prohíbe el legislador penal en la modificatoria
del artículo 200º del Código Penal (obstaculización de vías o del tránsito por parte de
cualquier ciudadano, entre otros supuestos, así como la participación en huelga de
funcionarios públicos con poder decisión o que desempeñan cargos de confianza o de
dirección), es pertinente examinar en qué medida la protesta social constituye un
mecanismo que posee legitimidad constitucional.
&. Legitimidad constitucional de la protesta social. El derecho fundamental a la protesta
3. El articulo 3º de la Constitución establece que “La enumeración de los derechos
establecidos en el capítulo I no excluye los demás que la Constitución garantiza, ni
otros de naturaleza análoga o que se fundan en la dignidad del hombre, o en los
principios de soberanía del pueblo, del Estado democrático de derecho y de la forma
republicana de gobierno”.
4. Conforme a tal cláusula de los derechos no enumerados y a los criterios y principios
que allí se exigen para identificar un derecho básico, estimo que debe reconocerse en el
ordenamiento jurídico peruano el derecho fundamental a la protesta, el mismo que
aunque posee propiedades relacionadas con los derechos a la libertad de expresión o de
reunión, entre otros bienes constitucionales, posee características propias que lo hacen
individualizable.
5. Conforme al contenido constitucional del derecho fundamental a la protesta, los
ciudadanos tienen el derecho de mostrar individual o colectivamente, su queja o
disconformidad con aquellas acciones u omisiones de las autoridades estatales,
regionales o locales, o incluso, con aquellas personas de derecho privado que prestan
servicios públicos o que se constituyen en centros de poder respecto de los individuos;
de declarar o proclamar públicamente propósitos legítimos, o de mostrar su oposición,
desaprobación o crítica a determinadas políticas públicas que se consideren contrarias a
los derechos constitucionales. Su reconocimiento se encuentra ligado indisolublemente
a valores de tal relevancia como la dignidad del ser humano, el Estado democrático de
derecho, el principio de soberanía del pueblo o la forma republicana de gobierno.
6. No se puede afirmar que el derecho fundamental a la protesta sea el derecho más
importante de todos, pero lo que sí se puede afirmar es que este derecho es
indispensable para la realización de otros derechos básicos (libertad de expresión, de
opinión, de manifestación del pensamiento, de reunión, etc.)
&. Derecho a la protesta y materialización de la democracia
7. En reiterada jurisprudencia, el Tribunal ha destacado que, tal como se desprende de los
artículos 3º y 43º de la Constitución, el Estado peruano es un Estado social y
democrático de derecho. El principio democrático, inherente al Estado Constitucional,
alude no sólo al reconocimiento de que toda competencia, atribución o facultad de los
poderes constituidos emana del pueblo (principio político de soberanía popular) y de su
voluntad plasmada en la Norma Fundamental del Estado (principio jurídico de
supremacía constitucional), sino también a la necesidad de que dicho reconocimiento
originario se proyecte como una realidad constante en la vida social del Estado, de
manera tal que, a partir de la institucionalización de los cauces respectivos, cada
persona, individual o colectivamente considerada, goce plenamente de la capacidad de
participar de manera activa “en la vida política, económica, social y cultural de la
Nación”, según reconoce y exige el artículo 2º 17) de la Constitución.
La democracia se fundamenta pues en la aceptación de que la persona humana y su
dignidad son el inicio y el fin del Estado (artículo 1º de la Constitución), por lo que su
participación en la formación de la voluntad político-estatal, es presupuesto
indispensable para garantizar el máximo respeto a la totalidad de sus derechos
constitucionales.
Desde luego, consustancial a tal cometido es el reconocimiento de un gobierno
representativo y del principio de separación de poderes (artículo 43º de la
Constitución), de mecanismos de democracia directa (artículo 31º de la Constitución),
de instituciones políticas (artículo 35º de la Constitución), del principio de alternancia
en el poder y de tolerancia; así como de una serie de derechos fundamentales cuya
vinculación directa con la consolidación y estabilidad de una sociedad democrática,
hace de ellos, a su vez, garantías institucionales de ésta. [Exp. 04677-2004-PA/TC FJ
12]
8. En el Estado Constitucional si bien se exige el respeto a las decisiones de las mayorías
también se exige que tales decisiones no desconozcan los derechos de las minorías,
pues el poder de la mayoría sólo adquirirá legitimidad democrática cuando se permita la
participación de las minorías y reconozca los derechos de éstas; y finalmente, si bien se
exige mayor participación de los ciudadanos en el Estado, también se exige mayor
libertad frente al Estado.
9. De este modo, la plena materialización de la democracia en un ordenamiento jurídico
como el peruano, exigirá entre otras condiciones, la consideración de que todos somos
iguales, de que la democracia es aquel mecanismo (medio) para lograr la igualdad en el
ejercicio de todos los derechos de los ciudadanos (fin). Mientras exista desigualdad en
una sociedad, la democracia deberá ser aquel instrumento que coadyuve en la remoción
de aquellos obstáculos que impidan realizar la igualdad. No se trata sólo de tratar igual
a los iguales o desigual a los desiguales, sino de remover las condiciones de
desigualdad.
10. Esta labor no sólo corresponde al Estado sino también a los ciudadanos que son al final
los titulares del poder, por lo que una de las formas más eficaces de hacer realidad la
igualdad o el respeto a los derechos fundamentales es precisamente mediante el derecho
a la protesta. Sin la existencia y el respeto del derecho a la protesta no se puede afirmar
que en un ordenamiento como el peruano exista o se respete la democracia.
&. El derecho a la protesta no incluye el uso de la violencia contra personas o bienes. La
responsabilidad de los dirigentes.
11. El contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental a la protesta no
incluye, sin lugar a dudas, el uso de la fuerza o violencia contra persona alguna, ya sean
personas que participan en la protesta, personas que no han mostrado su voluntad de
participar en la protesta o miembros de las fuerzas del orden, como tampoco incluye el
uso de la fuerza o violencia contra bienes muebles o inmuebles públicos o privados.
12. El arbitrario ejercicio del derecho a la protesta debe ser sancionado por parte del
Estado. La cobertura constitucional del derecho a la protesta culmina allí donde se
hace uso de la violencia. En el Estado Constitucional “el fin no justifica los medios”.
En el Estado Constitucional, una protesta que tenga fines legítimos (por ejemplo, la
defensa del medio ambiente), no pueden justificar medios ilegítimos (por ejemplo,
“toma de carreteras” que interrumpan el tránsito interprovincial, la agresión física
contra aquellos ciudadanos que no participan en la protesta, robos, hurtos, destrucción
de locales de instituciones públicas o de empresas o negocios privados, entre otros).
13. Por ello, resultan compatibles con la Constitución aquellas leyes penales que sancionan
los excesos en el ejercicio del derecho a la protesta. Así, el delito de usurpación
(artículo 202º, incisos 2 y 3 del Código Penal), sanciona a quien “por violencia,
amenaza, engaño o abuso de confianza, despoja a otro, total o parcialmente, de la
posesión o tenencia de un inmueble o del ejercicio de un derecho real”, o al “que, con
violencia o amenaza, turba la posesión de un inmueble”; el delito de disturbios (artículo
315º del Código Penal), que sanciona a quien “en una reunión tumultuaria, atenta contra
la integridad física de las personas y/o mediante violencia causa grave daño a la
propiedad pública o privada” y a quien “utilice indebidamente prendas o símbolos
distintivos de las Fuerzas Armadas o de la Policía Nacional del Perú”; y el delito de
entorpecimiento al funcionamiento de servicios públicos (artículo 283º del Código
Penal), que sanciona a quien “sin crear una situación de peligro común, impide, estorba
o entorpece el normal funcionamiento del transporte; o de los servicios públicos de
comunicación, provisión de agua, electricidad, hidrocarburos o de sustancias
energéticas similares”, y también en “los casos en que el agente actúe con violencia y
atente contra la integridad física de las personas o cause grave daño a la propiedad
pública o privada”, entre otros.
14. De otro lado, es indispensable destacar la responsabilidad que recae sobre los
dirigentes, es decir sobre aquellas personas encargadas de dirigir la protesta cuando ésta
es desarrollada de modo colectivo. Al respecto, siendo innegable que los dirigentes
también gozan del derecho a la protesta recae sobre ellos una mayor responsabilidad en
el desenvolvimiento de ella pues tienen la obligación de prever las consecuencias que
pueda originar. Si en una determinada protesta participan por ejemplo 6,000 personas,
resulta ineludible la obligación de los dirigentes de evaluar previamente los efectos o
secuelas que pueda originar tal movilización de personas. Si se producen daños contra
la propiedad o contra las personas, resulta inválido el argumento conforme al cual las
6,000 personas –continuando con el ejemplo–, son las responsables por tales daños. En
los daños producidos existen responsabilidades penales y civiles individuales, como
también responsabilidades penales y civiles de los dirigentes. El ejercicio del derecho a
la protesta no puede justificar la vulneración de otros derechos fundamentales como el
de propiedad, a la integridad física o incluso a la vida, por lo que debe examinarse en
cada caso concreto las respectivas responsabilidades penales, civiles u otras a que
hubiere lugar.
15. Por todo lo hasta aquí expuesto considero pertinente subrayar que sólo podrá atribuirse
a algún funcionario público responsabilidad por este delito siempre y cuando la
conducta encaje perfectamente dentro del tipo penal, esto es utilice el derecho a la
protesta como instrumento para obtener una ventaja económica indebida, pues ello
significaría distorsionar el normal ejercicio del derecho al que se ha hecho mención en
el presente fundamento de voto.
SR.
ETO CRUZ
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